臺灣“產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新條例”作為島內(nèi)今年“第一優(yōu)先法案”雖因存在爭議未能在1月通過，但極有可能在3月份開始的立法部門第二會期通過，該條例的出臺意味著臺灣經(jīng)濟(jì)又將進(jìn)入一個新的階段。臺灣近60年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不僅取得人均收入水平的大幅增長，更令人矚目的是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的迅速演進(jìn)，臺灣當(dāng)局的產(chǎn)業(yè)政策對推動島內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整功不可沒。目前，臺灣產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級面臨瓶頸，原有的“促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級條例”已經(jīng)終結(jié)，為促進(jìn)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、改善產(chǎn)業(yè)環(huán)境、提升產(chǎn)業(yè)競爭力，臺灣當(dāng)局出臺“產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新條例”，以期能后國際金融危機(jī)時期盡快實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。馬英九稱該條例的核心概念是“鼓勵所有產(chǎn)業(yè)投入創(chuàng)新”。

 　　一、“產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新條例”的產(chǎn)生背景

　　臺灣產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展與臺灣當(dāng)局產(chǎn)業(yè)政策演變要求出臺“產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新條例”。臺灣1963年工業(yè)生產(chǎn)凈值首次超過農(nóng)業(yè)，進(jìn)入工業(yè)化中期階段；80年代中后期臺灣工業(yè)增長大大減慢，服務(wù)業(yè)急劇擴(kuò)張，1988年服務(wù)業(yè)產(chǎn)值首次超過工、農(nóng)業(yè)產(chǎn)值之和，形成在三次產(chǎn)業(yè)中的支配性地位，標(biāo)志臺灣經(jīng)濟(jì)進(jìn)入工業(yè)化后期階段。從主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)換過程看，臺灣大體經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)、輕工業(yè)、重化工業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、信息產(chǎn)業(yè)的演進(jìn)過程，20世紀(jì)90年代開始，臺灣經(jīng)濟(jì)進(jìn)入以IT和IC等高科技制造業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的階段，也稱后工業(yè)化階段。但隨著制造端產(chǎn)業(yè)外移以及其它地區(qū)的高科技產(chǎn)業(yè)迅速崛起，2000年后臺制造業(yè)核心競爭優(yōu)勢已大不如前，制造業(yè)產(chǎn)品在中國大陸和美國兩個主要市場上的占有率都在下降，臺灣需要向以服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。然而，臺灣服務(wù)業(yè)實質(zhì)增長率很低，產(chǎn)值比重雖高達(dá)74%，但就業(yè)比重僅占58%，遠(yuǎn)低于美、日、韓等地區(qū)。在制造業(yè)優(yōu)勢下降，服務(wù)業(yè)發(fā)展緩慢的背景下，如何盡快突破產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型瓶頸是臺灣當(dāng)局的首要課題。

2008年馬英九上臺后，提出臺灣經(jīng)濟(jì)總體發(fā)展目標(biāo)，即：壯大臺灣，結(jié)合亞太，布局全球。具體有三個目標(biāo)：一是全球創(chuàng)新中心，即全球科技與產(chǎn)品的創(chuàng)新中心，以提升臺灣生產(chǎn)力、競爭力，創(chuàng)造更多投資機(jī)會，促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。二是亞太經(jīng)貿(mào)樞紐，即包括亞太營運管理、金融服務(wù)、產(chǎn)業(yè)集資、倉儲轉(zhuǎn)運的平臺及跨國企業(yè)的亞太營運中心，擴(kuò)展臺灣服務(wù)業(yè)與制造業(yè)，成為帶動經(jīng)濟(jì)成長的雙引擎。三是臺商營運總部，即以雙航圈、雙中心為規(guī)劃，推動臺灣成為企業(yè)創(chuàng)造價值和支持全球活動的營運總部，吸引臺商“全球布局，根留臺灣”。其中，“黃金雙航圈”是指以臺北為中心的東北亞與東南亞航圈，“營運雙中心”是指臺商的全球營運中心和外商的區(qū)域營運中心。

新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)需要有新的專業(yè)財經(jīng)法規(guī)配套支持，臺灣當(dāng)局開始著手“產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新條例”的研究和草擬。此前的40年間，臺灣當(dāng)局制定的兩部法規(guī)對臺灣產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)實現(xiàn)起到重要的促進(jìn)作用。第一部是在1968年臺當(dāng)局制定的“獎勵投資條例”，對重點扶持產(chǎn)業(yè)進(jìn)行獎勵和補貼，刺激產(chǎn)業(yè)發(fā)展，擴(kuò)大出口能力。第二部是在1990年臺當(dāng)局出臺“促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級條例”，以取代原來的“獎勵投資條例”，重點是以租稅優(yōu)惠的方式鼓勵特定產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，主動促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。面臨2009年12月31日“促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級條例”到期，臺灣當(dāng)局先后提出過“產(chǎn)業(yè)發(fā)展基本法”、“產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新加值條例”、“產(chǎn)業(yè)園區(qū)設(shè)置管理條例”的“產(chǎn)業(yè)三法”來接續(xù)“促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級條例”，2008年島內(nèi)政黨輪替后，臺灣當(dāng)局將“產(chǎn)業(yè)三法”的精神放入第三部重要法規(guī)――“產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新條例”，以繼續(xù)促進(jìn)臺灣產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展。

　　二、“產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新條例”的主要內(nèi)容

　　“產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新條例”是著眼于臺灣產(chǎn)業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展，最主要的目的是引導(dǎo)出臺灣未來十年、二十年的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，為臺灣建設(shè)全球創(chuàng)新中心、亞太經(jīng)貿(mào)樞紐以及臺商營運總部的目標(biāo)提供重要政策支持。馬英九提出“產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新條例”的定義應(yīng)有“更涵蓋性”，“產(chǎn)業(yè)”范圍應(yīng)納入工業(yè)與農(nóng)業(yè)，“創(chuàng)新”部分也不一定僅限于研發(fā)。因此，條例通過后，凡屬生產(chǎn)流程創(chuàng)新、組織模式或產(chǎn)品創(chuàng)新，均在獎勵范疇，而產(chǎn)學(xué)合作也可獲得相應(yīng)獎勵。

　　“產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新條例”從產(chǎn)業(yè)發(fā)展方針、創(chuàng)新投入、無形資產(chǎn)流通運用、產(chǎn)業(yè)人才資源發(fā)展、產(chǎn)業(yè)投資、永續(xù)發(fā)展及產(chǎn)業(yè)環(huán)境等方面提出政策，以推動臺灣產(chǎn)業(yè)能夠不斷創(chuàng)新，經(jīng)濟(jì)能維持競爭優(yōu)勢。另外考慮產(chǎn)業(yè)園區(qū)設(shè)置管理法制的整合，專章明定產(chǎn)業(yè)園區(qū)相關(guān)申請、設(shè)置及管理等相關(guān)規(guī)定，作為產(chǎn)業(yè)園區(qū)設(shè)置管理的“法源依據(jù)”。

“產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新條例”草案的主要內(nèi)容包括：第一章總則，闡述條例目的及產(chǎn)業(yè)適用范圍。第二章基本方針，各級主管當(dāng)局應(yīng)訂定產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向及產(chǎn)業(yè)發(fā)展計劃或發(fā)展策略。第三章創(chuàng)新活動的補助或輔導(dǎo)。第四章無形資產(chǎn)流通及運用，建立知識財產(chǎn)流通服務(wù)機(jī)制，輔導(dǎo)企業(yè)管理知識財產(chǎn)，并鼓勵其發(fā)展品牌。第五章產(chǎn)業(yè)人才資源發(fā)展，建立產(chǎn)業(yè)人才資源發(fā)展的協(xié)調(diào)整合機(jī)制，推動產(chǎn)業(yè)人才職能基準(zhǔn)的訂定，補助或輔導(dǎo)產(chǎn)業(yè)人才培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。第六章促進(jìn)產(chǎn)業(yè)投資，提供重大投資計劃的協(xié)助，輔導(dǎo)或鼓勵產(chǎn)業(yè)從事境外投資或技術(shù)合作，并建立獎勵地方當(dāng)局招商機(jī)制。第七章產(chǎn)業(yè)永續(xù)發(fā)展環(huán)境，協(xié)助企業(yè)推動溫室氣體減量或污染防治技術(shù)的發(fā)展及應(yīng)用，鼓勵企業(yè)提升能資源使用及應(yīng)用效率，推動官方或企業(yè)使用綠色產(chǎn)品，及推廣企業(yè)善盡社會責(zé)任。第八章資金協(xié)助，設(shè)置“發(fā)展基金”，提供資金協(xié)助產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新及發(fā)展，并輔導(dǎo)及協(xié)助創(chuàng)業(yè)投資事業(yè)，以促進(jìn)新興事業(yè)的創(chuàng)新及發(fā)展。第九章租稅優(yōu)惠，提供投資抵減租稅誘因，鼓勵公司進(jìn)行研究與發(fā)展、人才培訓(xùn)等活動。第十章產(chǎn)業(yè)園區(qū)設(shè)置管理，明定產(chǎn)業(yè)園區(qū)的設(shè)置規(guī)劃與開發(fā)、土地取得和使用、收益及處分、產(chǎn)業(yè)園區(qū)的更新及經(jīng)營管理等相關(guān)事項。第十一章工業(yè)專用港及工業(yè)專用碼頭的設(shè)置管理。第十二章營運總部及擴(kuò)廠的輔導(dǎo)。第十三章罰則。第十四章附則，明定“產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新條例”施行前與“獎勵投資條例”或“促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級條例”銜接適用等內(nèi)容的規(guī)定。

　　三、“產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新條例”的幾個特點

　　首先，獎勵方式與前兩部法規(guī)不同。“促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級條例”與“獎勵投資條例”相比是一大進(jìn)步，因其不再具體規(guī)定對哪些產(chǎn)業(yè)的投資進(jìn)行優(yōu)惠，而是公布可以實行優(yōu)惠的產(chǎn)業(yè)特征，讓市場自行決定哪些產(chǎn)業(yè)可以成為未來的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，這就避免了主管當(dāng)局選擇主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)時可能出現(xiàn)的誤判。但從“獎勵投資條例”到“促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級條例”，都是通過對特定產(chǎn)業(yè)大范圍的投資抵減及相關(guān)的租稅優(yōu)惠與減免，幫助臺灣產(chǎn)業(yè)升級與轉(zhuǎn)型，只是這些產(chǎn)業(yè)的選擇是通過當(dāng)局還是通過市場有所不同。這次的“產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新條例”與前兩部法規(guī)最大的不同，就是取消了“產(chǎn)業(yè)別優(yōu)惠”，同時對于“功能別優(yōu)惠”進(jìn)行調(diào)整，只保留研發(fā)、人才培訓(xùn)、營運總部及國際物流配銷中心等4項租稅優(yōu)惠，受惠的對象則不分高科技或傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，而且也不限于工業(yè)區(qū)廠商，諸如農(nóng)業(yè)生技園區(qū)、媒體園區(qū)、物流園區(qū)等，只要符合獎勵項目，都可以享租稅優(yōu)惠，并以十年為限。過去這些獎勵多集中在高科技產(chǎn)業(yè)，讓許多人批評為“重高科技、輕傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)”，因此，這次的“產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新條例”就進(jìn)行有針對性的修正。

　　其次，可以讓更多島內(nèi)企業(yè)和研發(fā)創(chuàng)新受惠。以前“促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級條例”有針對產(chǎn)業(yè)別進(jìn)行租稅優(yōu)惠，但這些產(chǎn)業(yè)由于投資金額大，同時風(fēng)險性較高，一般不是中小型企業(yè)所能負(fù)擔(dān)的，也因此政策優(yōu)惠多是財力雄厚的財團(tuán)才能享受。但在“產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新條例”中，只要企業(yè)進(jìn)行研發(fā)與人才培訓(xùn)，不管是大型企業(yè)或小型企業(yè)，都可以獲得租稅獎勵，可以消除圖利財團(tuán)的疑慮和弊端。而且以往對于投資機(jī)械設(shè)備、自動化設(shè)備等也有優(yōu)惠，但在“產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新條例”中也一并取消，這樣租稅優(yōu)惠就能集中在提高附加價值的研發(fā)活動上。

　　再次，條例賦予各主管部門更大的權(quán)責(zé)，來推動所主管產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。臺灣當(dāng)局近年來致力于發(fā)展服務(wù)業(yè)，但過去掌管服務(wù)業(yè)的部門，如與物流相關(guān)的“交通部”，金融服務(wù)業(yè)的“金管會”，醫(yī)療服務(wù)業(yè)的“衛(wèi)生署”等，以往多站在管理者的角度，而未能給予產(chǎn)業(yè)太多協(xié)助。但“產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新條例”則在條文中規(guī)定，各主管機(jī)關(guān)可明定產(chǎn)業(yè)補助或輔導(dǎo)辦法，來協(xié)助產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

　　最后，“產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新條例”也參考“促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級條例”工業(yè)區(qū)設(shè)置的精神，明定產(chǎn)業(yè)園區(qū)相關(guān)申請、設(shè)置以及管理的規(guī)定，以后不管是各級當(dāng)局或是企業(yè)等，都可以選定土地，提出可行性報告及環(huán)評報告后，向主管單位提出設(shè)立園區(qū)的申請。這項條文有別于科學(xué)園區(qū)、加工出口區(qū)等，主要是適應(yīng)現(xiàn)行產(chǎn)業(yè)的多元性，以及對于園區(qū)軟、硬件設(shè)施需求的不同，給予園區(qū)設(shè)立更多的彈性，讓更多產(chǎn)業(yè)可以形成群聚效應(yīng)，提升競爭力。例如各地方當(dāng)局可針對當(dāng)?shù)鼐哂刑厣�的產(chǎn)業(yè)設(shè)立“地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展園區(qū)”，部分具特殊性的產(chǎn)業(yè)如文化創(chuàng)意、軟件、游戲等等，業(yè)者也可以針對各產(chǎn)業(yè)的需求，向主管當(dāng)局提出園區(qū)申請的要求。

　　四、“產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新條例”的焦點議題

　　“產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新條例”在2010年1月上旬臺灣立法部門第四會期未能過關(guān)，主要是島內(nèi)對具體條文還存在不少爭議。最主要的爭議焦點在于“產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新條例”第30條關(guān)于營運總部租稅優(yōu)惠的部份，規(guī)定全球跨國企業(yè)在臺設(shè)立營運總部且具特殊卓越貢獻(xiàn)，即可享有營利事業(yè)所得稅15%的優(yōu)惠。

支持該條款的意見認(rèn)為，韓國、香港、大陸以及新加坡等都對吸引跨國企業(yè)的投資提出相當(dāng)優(yōu)惠的措施，臺灣如不能提供具競爭力的租稅優(yōu)惠，這些企業(yè)就會選擇對他們較有利的地區(qū)投資。另外，以全球500大企業(yè)為目標(biāo)，就是希望能通過產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)效果，帶動上下游產(chǎn)業(yè)的投資，同時增加就業(yè)機(jī)會及新的稅收，由于這部分屬于新增投資，就沒有減少稅收的疑慮。對此，鴻海董事長郭臺銘、宏碁董事長王振堂、宏碁創(chuàng)辦人施振榮等島內(nèi)重要工商界人物紛紛表態(tài)支持該條款，否則不惜將自己的營運總部遷出臺灣。

反對該條款的意見認(rèn)為，臺灣過去并未有吸引跨國大型外資企業(yè)來臺設(shè)立營運總部的實際案例和經(jīng)驗，且該優(yōu)惠門坎設(shè)定條件過高，被外界解讀為圖利少數(shù)幾家符合資格的島內(nèi)大企業(yè)、大財團(tuán)的專設(shè)條款。而且，大多數(shù)的跨國企業(yè)在決定是否設(shè)立營運總部時，主要著眼點大多是整體投資環(huán)境的優(yōu)劣，包括公共建設(shè)、政府效率、生活及工作條件等，租稅優(yōu)惠僅是其中一小部份，不需要依賴這部分稅收優(yōu)惠。

由于該條款爭議較大，臺灣當(dāng)局已經(jīng)表態(tài)在新草案中將其刪除。該條款雖與臺灣建設(shè)營運總部有關(guān)聯(lián)，但并不致影響“產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新條例”的總體功能。在臺灣經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入以知識密集為主的階段背景下，“產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新條例”將在臺灣產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程中擔(dān)負(fù)重要使命。（本文作者朱磊系中國社會科學(xué)院臺灣研究所經(jīng)濟(jì)研究室主任 經(jīng)濟(jì)學(xué)博士）

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