國務院官員解析國進民退五大案例

　　“國進民退”是有歧義的概念，有時指宏觀經濟結構總體變化趨勢，即國有經濟占經濟總量的比重上升；有時指個別企業或行業的案例，即國有企業進入了“不應進入”或“不必進入”的新領域。

　　改革開放初期，我國實行嚴格計劃經濟，企業基本都是全民或集體所有制，其中全民所有制企業占絕對主導地位。改革開放以來，多種所有制形式共同發展，國有資本實行戰略性調整，國有經濟的比重顯著降低。盡管改革開放30年來，國退民進是大趨勢，但是，“國進”或“國進民退”的案例大量存在。我們對這些案例不應簡單持一概肯定或一概否定態度。

　　國退民進是大趨勢

　　從固定資產投資和工業的統計數據，可以觀察到國有經濟的變化趨勢。

　　過去5年中，國有企業占城鎮固定資產投資的比重降中趨穩(如表1所示)。從2005年到2008年，該比重不斷下降，表明國有企業固定資產投資的增速低于非國有企業。值得注意的是，2009年前10個月，該比重的下降趨勢出現了逆轉，國有企業的固定資產投資增速快于非國有企業。初步分析，這與全球金融危機下非國有企業固定資產投資相對謹慎和國家實施積極財政政策有關系，國家財政政策重點投資的基礎設施領域也是國有企業相對集中的領域。

　　國有企業在工業總資產和工業總產值兩項指標中的比重也是降中趨穩(如表2所示)。國有企業在工業總資產中的比重從2004年的50.9%下降到2008年的43.8%，但下降速度遞減。由于2009年國有企業固定資產投資相對增速較快，估計該比重將止跌回穩。國有企業在工業總產值中的比重從2005年的33.3%下降到2008年的28.4%，下降速度也在遞減。

　　“國進民退”五大案例

　　盡管宏觀數據指標表明我國總體上不存在“國進民退”趨勢，我們仍然可以看到“國進民退”的案例。國家關于國有資本戰略性調整的基本思路是“有進有退”，我們應該結合其背景和方式進行具體分析，才能得出客觀結論。

　　“國進民退”的案例，大致可歸總為以下五類：

　　案例一：壟斷延伸，涉嫌不公平市場競爭

　　壟斷延伸指壟斷環節的國有企業將業務延伸到競爭性環節。如電網公司投資電力設備制造，國家糧食儲備企業開展糧食加工業務等。

　　壟斷延伸涉嫌不公平市場競爭。市場經濟國家在壟斷產業遵循相似的管理體制：壟斷業務與競爭性業務分離，壟斷環節的企業要接受嚴格的行業監管，以模擬市場競爭的環境，防止企業濫用壟斷地位。壟斷企業經營競爭性業務，存在交叉補貼的可能和激勵，即將競爭性業務的成本轉嫁到壟斷業務。該行為一旦發生，既造成競爭性業務的不公平競爭，也損害壟斷環節的消費者利益。

　　行業監管部門、反壟斷部門和國資部門都應該對壟斷延伸行為進行監管。我國在壟斷環節設立國有企業，本意是重視社會目標。國有企業延伸壟斷力量，違背了企業使命，也違反了相關法律法規。

　　案例二：依靠資金優勢進入，“子孫公司”突破主業范圍

　　國有企業的資金優勢之一是來自國有銀行。近期大型央企利用資金優勢在一線城市高價購買商品房建設用地，制造了系列“地王”，事實上起到了抬高房價的作用，社會公眾反應強烈。公眾的質疑包括兩個方面，一是國有企業抬高房地產價格有違國有企業的宗旨，二是國有企業依靠資金優勢涉嫌不公平競爭。

　　國有企業的資金優勢之二是來自國家的投資和分配政策。國家在一些基礎產業投入了巨額資金和其它相關重要資源，企業經營產生持續的現金流和大量利潤，但是國家不要求企業分紅或者很少分紅。企業在考核激勵下積極投資非主營業務。國資委對企業業務范圍有一定限制，但一些大型企業的“子孫公司”明顯突破了國資委確定的主業范圍，還有一些企業通過設立財務公司投資商業銀行、證券公司、基金公司，甚至直接投資股票市場。

　　國有企業的資金優勢是一種先天優勢，其背后都一定程度上隱含著政府的支持和擔保。國有企業與政府的關系很難完全割開，因此國有企業的先天優勢短期內難以完全消除。解決問題的出路是明確國家所有權政策，資源配置過度的企業應上交部分資源，違背社會目標的商業投資應有所限制。

　　案例三：借助行政許可擴張，成本轉嫁給消費者

　　行政許可的內容之一是市場準入政策。我國在民航、鐵路、電力、石油、電信、郵政、煙草、市政公用事業等領域實行嚴格的市場準入政策，由于國有企業具有較好基礎，且監管體系的建立需要時間，因此至少短期內國有企業在這些行業中保持主導地位有利于維護社會目標。有人質疑行業競爭不足或監管不力，國有企業利用市場地位擠占下游企業或社會公眾的利益，或者過度投資并將成本轉嫁給消費者。從實踐看，這些質疑不無道理。因此，應繼續按“政企分開、放寬準入、引入競爭、依法監管”推進壟斷產業改革。

　　行政許可的內容之二是項目核準政策。政府對資源相關產業、基礎設施、基礎產業、重要裝備、社會事業等項目的投資實行核準政策。由于大型國有企業基礎條件好，容易獲得好的投資項目以及相關的稀缺資源。政府“選美”有合理的一面，但也可能剝奪新進入者特別是新興民營企業的發展機會。應繼續深化行政許可改革，依法減少許可范圍。對于必須許可的項目，應盡量采用競爭性的資源分配方式，以提高市場競爭的公平性。

　　案例四：借助產業整治的兼并，獲取較多市場份額

　　以山西煤礦整治為例。山西一些小煤礦資源浪費嚴重、環境破環突出、安全事故頻發，必須進行整治。由于負責小煤礦監管的地方政府短期內無法建立必要的監管能力，依靠地方政府加強監管的整治方案屢屢失效。不能說民營企業素質差，監管缺失條件下高素質的民營企業根本無法獲得參與的機會。政府能力建設不是一朝一夕的事情，為此國家有關部門和山西省政府選擇了產業重組方案。產業重組中，技術水平高、社會責任強的國有大企業獲得了較多市場份額。

　　國有企業的兼并重組只應看作暫時性的選擇。國有企業來自股東的盈利壓力相對較小，社會責任激勵相對較高，因此有可能會在資源環境和生產安全方面表現較好。同時，國企兼并也會帶來負面影響：產業競爭被削弱，企業效率可能降低。企業兼并過程中的利益關系也很難擺平。長期看，加強政府監管能力建設和促進產業開放競爭是大方向。另外，國有企業雖然具有較好條件，也必須加強監管，包括股東和行業監管，否則，國有企業重視社會責任的制度優勢未必會發揮出來，因為國有企業存在內部人利益問題。

　　案例五：借財政或國家資源投入帶來長期風險

　　政府的投入也是國有經濟擴張的重要來源。典型例子是地方政府搭建的融資平臺。地方政府以財政收入、土地等資源投入組建融資平臺，從銀行大量借款，從事城市建設等公用事業。

　　政府利用公共資源興辦國有企業投資城市建設是促進城市化的簡便方法，但其負面作用也不可小覷。政企不分、財務風險意識薄弱、效率低下等問題可能帶來長期風險。在公用事業投資方面，應采用包括國有企業在內的多種發展方式。建議借鑒西方發達國家的成熟經驗，積極探索公私合作(PPP)方式，既有利于解決資金問題，也為民間提供了投資渠道，還有利于改善企業治理。

　　另一個典型的例子是政府投資部分戰略性新興產業，如大飛機、液晶、新能源等，投資方式包括政府直接投資、建立風險投資基金等。由于產業內在的資金和技術密集特性帶來了較大的投資風險，以及我國產業的后發劣勢，部分戰略性新興產業在發展初期很難吸引企業大規模投資。政府的投資發揮了種子資金作用，產業啟動后，吸引了大量民間投資的參與。應該說，國有資本參與戰略性新興產業投資還只是剛剛起步，今后應繼續加大力度，同時，還應建立專業化的投資機構，提高投資的效率。當產業發展成熟后，國有資本可相機退出。

　　對“國進民退”應有客觀評估

　　“國退民進”的總體趨勢與“國進民退”案例并存。二者并不矛盾，因為：部分國有企業不斷擴張，但民營企業發展更快；國有企業“有進有退”，一些國有企業退出了沒有競爭優勢的領域。

　　“國進民退”案例的背景各有不同，很難籠統地下一個肯定或否定的結論。有些案例顯然是不合理的，如壟斷延伸。有些案例是合理的，如政府投資戰略性新興產業。有些案例利弊皆有，考慮到特殊的環境條件，很難作出傾向性判斷，如地方政府的融資平臺。因此，我們對“國進民退”應有客觀評估。

　　1、國企與民企很難完全公平競爭

　　一些有實力的國有企業提出，應讓國有企業與非國有企業公平競爭，國家不應干涉國有企業的發展。理論上講，國有企業與民營企業可以公平競爭。實踐中，二者很難做到完全公平競爭，因為國有企業擁有諸多先天優勢，如土地、資金、政策優勢，或者壟斷環節的市場力量等。這些先天優勢一定程度上來自政府的顯性或隱形支持或擔保。

　　社會公眾非常關注市場公平問題。在公眾眼中，國有企業就是政府的工具，代表了國家的意志。國有企業進入“不應進入”或“不必進入”的領域，就存在與民爭利的嫌疑。

　　2、國有資本應在市場失效領域充分發揮作用

　　有人片面認為國有資本戰略性調整就是“退出”，國有資本進入新領域就是不合理現象。這不符合經濟發展規律，更不符合中國國情。

　　事實上，我國現階段不僅存在發達國家也有的外部性導致的市場失效，還存在轉型國家特有的市場不完善導致的市場失效和發展中國家特有的后發劣勢導致的市場失效。這些領域可能出現民營資本不愿進入或不能進入的現象，國有資本應該大膽進入，真正在社會經濟總體發展中發揮“支撐作用”和“引導作用”。

　　3、應探索公私合作發展模式

　　國有資本的作用與我國發展階段、市場制度完善程度等因素有一定的替代關系。在后發劣勢明顯和市場體制不完善時，國有企業可以發揮較大作用。隨著國家經濟不斷發展和市場體制不斷完善，國家應讓民營資本發揮更大作用。

　　對于傳統上屬于國有資本必須控制的領域，如城市基礎設施，應該積極探索公私合作的發展模式。在政府監管能力不強的過渡階段，國家可以保留一定的控制權，如保持一定比例的股權，或者持有黃金股。為防止少數個人或家族控制重要基礎設施，對公共利益帶來不利影響，可以對股權的集中度進行必要的限制。

　　4、應完善國有資本管理體制

　　一些不合理的“國進民退”事件發生，既與公共政策部門監管不足有關，也與國家所有權政策不落實有關。考慮到我國建立完善的市場經濟管理體制需要較長時間，過渡時期應重點落實國家所有權政策。

　　國有資本管理的政策、執行和監督三方面職能應適當分離。國務院的公共政策管理部門負責制定政策，國資委負責執行，相關部門和社會公眾進行監督。理順國有資本管理體制，是落實國有所有權政策的制度保證。