進(jìn)一步深化稅制改革研究
經(jīng)過(guò)1994年的財(cái)稅改革，我國(guó)基本形成了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的稅收制度框架。近年來(lái)，我國(guó)又進(jìn)行了統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)稅、增值稅轉(zhuǎn)型、取消農(nóng)業(yè)稅、修訂個(gè)人所得稅等稅制改革。但相對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的新形勢(shì)，當(dāng)前稅收制度中還存在不相適應(yīng)的地方。當(dāng)前稅收制度存在的主要問(wèn)題有哪些？進(jìn)一步深化稅制改革的目標(biāo)取向和著眼點(diǎn)是什么？本期“前沿關(guān)注”刊登的這篇文章對(duì)此進(jìn)行了闡述。
——編 者
“十二五”時(shí)期是全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，是深化改革開(kāi)放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的攻堅(jiān)時(shí)期。解決制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一些重大問(wèn)題，如加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進(jìn)節(jié)能減排、改善收入分配等，是“十二五”時(shí)期不可回避的重點(diǎn)工作。稅制改革應(yīng)與各項(xiàng)重點(diǎn)工作和各方面綜合配套改革相呼應(yīng)，不失時(shí)機(jī)地向前推進(jìn)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供良好的稅制支撐。
當(dāng)前稅收制度存在的主要問(wèn)題
1994年的財(cái)稅改革，基本形成了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的稅收制度框架。2003年以來(lái)，我國(guó)又進(jìn)行了統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)稅、增值稅轉(zhuǎn)型、取消農(nóng)業(yè)稅、修訂個(gè)人所得稅等稅制改革，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出了積極貢獻(xiàn)。但相對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)、新變化，當(dāng)前稅收制度中還存在不相適應(yīng)的地方，亟需通過(guò)改革加以解決。
直接稅和間接稅比重失衡阻礙我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。當(dāng)前，稅收結(jié)構(gòu)中主要由增值稅、消費(fèi)稅、營(yíng)業(yè)稅構(gòu)成的間接稅比重過(guò)高，對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型造成了諸多負(fù)面影響。例如，間接稅通常可以直接嵌入商品售價(jià)之中，屬于可通過(guò)價(jià)格渠道轉(zhuǎn)嫁的稅，優(yōu)化再分配能力低下，對(duì)于恩格爾系數(shù)較高的中低收入階層，實(shí)際加大了其“稅收痛苦”程度；間接稅比重過(guò)高易推高物價(jià)、抑制內(nèi)需，加大了結(jié)構(gòu)調(diào)整的難度；對(duì)大部分服務(wù)行業(yè)征收營(yíng)業(yè)稅，會(huì)造成稅收重復(fù)征收和稅負(fù)偏高，使相關(guān)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力相對(duì)下降，不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和服務(wù)企業(yè)專業(yè)化細(xì)分與升級(jí)發(fā)展；較高的間接稅增加了企業(yè)運(yùn)營(yíng)的資金壓力，相應(yīng)減少了企業(yè)投入技術(shù)研發(fā)和設(shè)備更新的資金，增加了企業(yè)轉(zhuǎn)型的難度。
稅制結(jié)構(gòu)不完善削弱政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的能力。首先，稅制結(jié)構(gòu)不完善削弱政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的能力。發(fā)達(dá)國(guó)家非常強(qiáng)調(diào)發(fā)揮稅收的自動(dòng)穩(wěn)定器功能。例如，美國(guó)聯(lián)邦政府超過(guò)40%的收入來(lái)自個(gè)人所得稅，如果加上薪酬稅，占比達(dá)到80%左右。這樣，在經(jīng)濟(jì)波動(dòng)中，稅收超額累進(jìn)機(jī)制可以發(fā)揮相當(dāng)明顯的自動(dòng)穩(wěn)定器功能——在經(jīng)濟(jì)繁榮期收入上升時(shí)，納稅人邊際稅率自動(dòng)跳高，為經(jīng)濟(jì)降溫；在經(jīng)濟(jì)衰退期收入下降時(shí)，邊際稅率自動(dòng)下降，為經(jīng)濟(jì)升溫。而我國(guó)的直接稅中實(shí)行超額累進(jìn)的是非常小的一部分，只有在工資薪金所得稅中可以看出清晰的超額累進(jìn)機(jī)制，但在2011年的個(gè)人所得稅改革后，工資薪金所得稅的超額累進(jìn)只覆蓋不到7%的工薪收入者。其他方面的稅制基本沒(méi)有體現(xiàn)稅收的自動(dòng)穩(wěn)定器功能。其次，稅制結(jié)構(gòu)不完善削弱政府調(diào)節(jié)收入分配的能力。目前我國(guó)缺乏能夠有力調(diào)節(jié)收入分配的稅種。增值稅、營(yíng)業(yè)稅調(diào)節(jié)收入分配的功能比較弱；個(gè)人所得稅應(yīng)發(fā)揮的“抽肥補(bǔ)瘦”的再分配功能遠(yuǎn)不到位；財(cái)產(chǎn)稅中的房產(chǎn)稅剛剛開(kāi)始局部改革試點(diǎn)，而遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅還無(wú)從談起。這極大地影響了稅收調(diào)節(jié)收入分配功能的發(fā)揮。最后，資源稅改革和相關(guān)配套改革不到位，影響了政府調(diào)控資源環(huán)境的能力。
進(jìn)一步深化稅制改革的目標(biāo)取向
按照“十二五”規(guī)劃的要求，結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際和國(guó)際形勢(shì)變化，進(jìn)一步深化稅制改革需要處理好四個(gè)方面的關(guān)系。第一，稅制改革需要與經(jīng)濟(jì)體制改革形成緊密互動(dòng)關(guān)系。稅制改革應(yīng)與經(jīng)濟(jì)體制改革相配合，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)體制改革中實(shí)現(xiàn)稅制的優(yōu)化和完善。第二，稅制改革需要與加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式緊密結(jié)合。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本出路是在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，稅制改革在加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、促進(jìn)科學(xué)發(fā)展方面應(yīng)當(dāng)作出貢獻(xiàn)。第三，稅制改革需要與優(yōu)化分配格局、調(diào)整分配關(guān)系相配套。第四，稅制改革需要與建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家、發(fā)揮科技第一生產(chǎn)力作用相呼應(yīng)。進(jìn)一步深化稅制改革，不僅要確保“十二五”時(shí)期稅制改革任務(wù)順利完成，而且要考慮中長(zhǎng)期的全盤(pán)稅制發(fā)展戰(zhàn)略。為此，稅制改革應(yīng)消除碎片化傾向，努力從為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局服務(wù)出發(fā)系統(tǒng)推進(jìn)。
總體來(lái)看，我國(guó)稅制改革的目標(biāo)取向應(yīng)當(dāng)是：適當(dāng)降低間接稅比重，提高直接稅比重，實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)性減稅與結(jié)構(gòu)性增稅的優(yōu)化平衡，建立一個(gè)能適應(yīng)和有效調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，體現(xiàn)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和技術(shù)經(jīng)濟(jì)政策，既能滿足政府財(cái)力正常增長(zhǎng)需求、又能滿足優(yōu)化分配格局需要的稅收制度體系。
進(jìn)一步深化稅制改革的著眼點(diǎn)
穩(wěn)定宏觀稅負(fù)，實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)性減稅與結(jié)構(gòu)性增稅的優(yōu)化平衡，增強(qiáng)政府公共服務(wù)供給能力。稅收收入的規(guī)模應(yīng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及政府所需提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)水平相適應(yīng)。雖然我國(guó)財(cái)政收支總量較大，但人均財(cái)政收入和支出水平很低，世界排名處于100位之后。按照國(guó)際貨幣基金組織口徑計(jì)算，美國(guó)、日本、德國(guó)、法國(guó)、意大利和英國(guó)2010年人均財(cái)政收入均在1.4萬(wàn)美元以上，而我國(guó)人均財(cái)政收入只有1166美元。增強(qiáng)政府公共服務(wù)供給能力，提升國(guó)民福利水平，需要保持一定的稅收增長(zhǎng)和宏觀稅負(fù)水平。在這種情況下，解決增加稅收與降低居民稅收痛苦的矛盾，需要實(shí)行結(jié)構(gòu)性減稅與結(jié)構(gòu)性增稅相結(jié)合的方式，推進(jìn)稅制內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化平衡。
優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，完善稅收制度體系。優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)的中長(zhǎng)期改革重點(diǎn)應(yīng)放在進(jìn)一步提高直接稅比重，使直接稅與貨物和勞務(wù)稅一起構(gòu)成政府收入的主體。應(yīng)研究推進(jìn)環(huán)境、資源、財(cái)產(chǎn)等方面的稅制改革，以構(gòu)成完整的現(xiàn)代稅制體系。應(yīng)逐步健全地方稅系，賦予省級(jí)政府適當(dāng)?shù)亩愂展芾頇?quán)限：一方面科學(xué)配置稅種，依據(jù)民生需要和社會(huì)公共管理實(shí)際歸屬優(yōu)化稅收結(jié)構(gòu)；另一方面構(gòu)建以房地產(chǎn)稅和資源稅為主的地方稅系，使其成為地方政府收入的主要來(lái)源。資源稅改革從新疆開(kāi)始試點(diǎn)正在向全國(guó)推廣，今后應(yīng)擴(kuò)大品種覆蓋面。這有望給經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)但資源富集的地區(qū)提供一個(gè)財(cái)源支柱。房地產(chǎn)稅可以逐漸成為與地方承擔(dān)的社會(huì)管理職責(zé)相適應(yīng)、與優(yōu)化房地產(chǎn)調(diào)控相配套的地方稅系中的支柱性稅種。當(dāng)然，這需要漸進(jìn)推進(jìn)，不能操之過(guò)急。
完善稅種，提升稅收服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力。一是進(jìn)一步改革增值稅，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。上海的增值稅“擴(kuò)圍”改革試點(diǎn)各方面認(rèn)同度較高，應(yīng)進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，予以推廣。二是進(jìn)一步完善消費(fèi)稅，合理引導(dǎo)生產(chǎn)與消費(fèi)。目前社會(huì)比較關(guān)注的奢侈品稅收方面，不同部門(mén)有不同認(rèn)識(shí)。如果淡化奢侈品的概念，將其納入中高端消費(fèi)品，消費(fèi)稅進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整還是有空間的。三是完善個(gè)人所得稅，發(fā)揮其調(diào)節(jié)收入分配的作用。個(gè)人所得稅改革應(yīng)堅(jiān)持“綜合與分類(lèi)相結(jié)合”的方向，適時(shí)穩(wěn)妥地向前推進(jìn)。四是全面改革資源稅費(fèi)制度，推進(jìn)資源稅擴(kuò)大品種覆蓋面，并研究開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅，促進(jìn)“兩型社會(huì)”建設(shè)和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。五是研究推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革。應(yīng)總結(jié)上海、重慶試點(diǎn)以及十市“空轉(zhuǎn)模擬評(píng)稅”試點(diǎn)等經(jīng)驗(yàn)，凝聚共識(shí)，循序漸進(jìn)，使不同利益訴求得到表達(dá)和關(guān)照。
建立科學(xué)合理的稅收政策體系，增強(qiáng)稅收政策的彈性，提高政策效果。稅制改革既需要構(gòu)建一個(gè)剛性的制度體系，又需要建立一個(gè)具有一定彈性的稅收政策體系，以增強(qiáng)稅收服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的靈活性和針對(duì)性。應(yīng)按照有利于實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的要求，建立包括推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鼓勵(lì)企業(yè)提高自主創(chuàng)新能力、促進(jìn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)、推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、扶持就業(yè)再就業(yè)、推動(dòng)實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略等在內(nèi)的稅收政策體系，發(fā)揮稅收在支持中小微企業(yè)發(fā)展、促進(jìn)企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新、調(diào)節(jié)收入分配和引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)等方面的積極作用。
深化財(cái)政分稅制改革。深化財(cái)政分稅制改革的意義非常重大。應(yīng)堅(jiān)持1994年財(cái)政體制改革的框架，把分稅、分級(jí)財(cái)政體制在省級(jí)以下真正貫徹下去。現(xiàn)在的情況是，省以下并沒(méi)有真正進(jìn)入分稅制狀態(tài)，而是五花八門(mén)、復(fù)雜易變、具有討價(jià)還價(jià)色彩的分成制和包干制。進(jìn)一步完善分稅制改革的基本思路是：通過(guò)省直管縣、鄉(xiāng)財(cái)縣管和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革，把五個(gè)政府層級(jí)框架扁平化為三個(gè)層級(jí)，在中央—省—市(縣)三個(gè)層級(jí)框架下，按照“一級(jí)政權(quán)，一級(jí)事權(quán)，一級(jí)財(cái)權(quán)，一級(jí)稅基，一級(jí)預(yù)算，一級(jí)產(chǎn)權(quán)，一級(jí)舉債權(quán)”的原則，構(gòu)建財(cái)權(quán)與事權(quán)相適應(yīng)、財(cái)力與事權(quán)相匹配、中央與省兩級(jí)自上而下轉(zhuǎn)移支付加必要的橫向轉(zhuǎn)移支付的財(cái)稅體制。這其中還涉及一些問(wèn)題，需要我們進(jìn)一步研究探討：一是進(jìn)一步正稅清費(fèi)，統(tǒng)籌稅費(fèi)關(guān)系；二是推進(jìn)稅收法治化進(jìn)程；三是實(shí)施稅收征管改革，實(shí)現(xiàn)稅制改革和征管改革的良性互動(dòng)，提高征管效率，降低征管成本。
作者簡(jiǎn)介
賈康，著名財(cái)經(jīng)專家，全國(guó)政協(xié)委員。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)、研究員、博士生導(dǎo)師，中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)兼秘書(shū)長(zhǎng)，國(guó)家“十一五”和“十二五”規(guī)劃專家委員會(huì)委員。1997年被評(píng)為國(guó)家百千萬(wàn)人才工程高層次學(xué)術(shù)帶頭人。
