新時代進一步加強行政區(qū)劃工作的基本價值導向

　　作者：陶希東（上海社會科學院社會學研究所研究員）

　　伴隨人類文明進程而產(chǎn)生的行政區(qū)劃制度，是維護世界秩序、國家發(fā)展、民族和諧、地方安寧的一項重大政治創(chuàng)新。我國是一個擁有五千多年悠久歷史的多民族國家，中華民族從古至今的發(fā)展演變史，也是一部恢弘的“國家政區(qū)變革創(chuàng)新史”。古今實踐充分證明，形成國土空間劃分合理、空間權(quán)力高效配置、層次幅度科學匹配的行政區(qū)劃制度，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，具有特殊而重大的多重功效與意義。黨的十八大以來，習近平總書記高度重視我國的區(qū)域發(fā)展問題和行政區(qū)劃工作，強調(diào)“行政區(qū)劃本身也是一種重要資源，用得好就是推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展的更大優(yōu)勢，用不好也可能成為掣肘。”2019年1月1日國家正式施行了《行政區(qū)劃管理條例》，2022年5月1日開始實施《地名管理條例》，可以看到全國行政區(qū)劃設置和調(diào)整工作總體穩(wěn)中有序推進。6月22日，中央全面深化改革委員會第二十六次會議上通過了《關(guān)于加強和改進行政區(qū)劃工作的意見》，為我國未來行政區(qū)劃改革調(diào)整確立了“行動指南”和“根本遵循”。

　　新時代我國行政區(qū)劃改革需要遵循好五大原則

　　面對實現(xiàn)中華民族偉大復興的戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局，我國的行政區(qū)劃在發(fā)揮政區(qū)固有政治功能、歷史優(yōu)勢的同時，需要順勢而為，適時開展適應性調(diào)整與改革創(chuàng)新，發(fā)揮好政區(qū)綜合功效。這是如期實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化總目標的“先手棋”和“關(guān)鍵一招”，要求我們在實際工作中遵循五個方面的基本原則。

　　一是有利于維護國家長治久安的政治安全原則。新時代，人類總體安全與和平發(fā)展的大勢沒有變，但全球局部戰(zhàn)事時有發(fā)生，地緣政治安全的復雜性、不確定性在上升。我國古代經(jīng)驗啟示我們，充分發(fā)揮好、利用好政區(qū)對促進國防安全、國內(nèi)政治安全的效應，是所有行政區(qū)劃調(diào)整改革必須遵守的第一指導原則。具體而言：首先，在特殊國防沿線地區(qū)，參照三沙市模式，實行特殊標準，適當設置高級別政區(qū)，高規(guī)格配置力量，確保地緣政治安全穩(wěn)定。其次，在首都、國防戰(zhàn)略城市等地，也可以實行特殊政區(qū)體系。再者，全國任何地方的政區(qū)改革調(diào)整，都必須把黨的領(lǐng)導落實到政區(qū)工作的各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)，行政區(qū)劃的重大改革、重要政策、重大調(diào)整由黨中央研究決策，著力加強黨中央對行政區(qū)劃工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導。

　　二是有利于形成全國大市場、大循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟高效原則。新時代的行政區(qū)劃改革創(chuàng)新，要與國家重大經(jīng)濟戰(zhàn)略、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、政府改革戰(zhàn)略等相適應、相配合，完善行政區(qū)劃調(diào)整標準體系，加強行政區(qū)劃同相關(guān)政策、規(guī)劃、標準的協(xié)調(diào)銜接，發(fā)揮政區(qū)在構(gòu)筑全國統(tǒng)一大市場、構(gòu)建新發(fā)展格局中的獨特優(yōu)勢。在中國特殊的體制背景下，行政區(qū)劃對經(jīng)濟發(fā)展至關(guān)重要，往往呈現(xiàn)一種特有的“行政區(qū)經(jīng)濟”格局，這是一種正面性和負面性兼具的合理化現(xiàn)象。未來的政區(qū)改革，要努力發(fā)揮好“行政區(qū)經(jīng)濟”的正向功能，在一些明顯受制于政區(qū)分割的“經(jīng)濟洼地”、中西部弱中心區(qū)域，要利用區(qū)劃調(diào)整手段（合并或城市升級等），整合、激發(fā)、釋放本應有的區(qū)域發(fā)展活力。而在市場化程度高、城市密度高、經(jīng)濟發(fā)達的都市圈、城市群，要率先探索行政區(qū)與經(jīng)濟區(qū)相分離的制度，抑制“行政區(qū)經(jīng)濟”的負向阻隔效應，形成有特色的跨政區(qū)新管理體制，做全國統(tǒng)一大市場、國內(nèi)大循環(huán)的“排頭兵”“引領(lǐng)者”。

　　三是有利于滿足傾聽人民呼聲的社會原則。全心全意為人民服務，讓人民共同過上幸福的美好生活，是黨和國家一切工作的出發(fā)點和落腳點。行政區(qū)劃內(nèi)含的戶籍、福利等民生因素，使得任何區(qū)劃調(diào)整變動直接關(guān)系著普通百姓的日常生活。尤其是一些邊界地區(qū)，政區(qū)的差異可能使得當?shù)匕傩赵谌雽W、住房、就業(yè)、救助等方面面臨諸多新的困難。因此，新時代的政區(qū)改革調(diào)整要堅持以人民為中心的發(fā)展思想，任何區(qū)劃調(diào)整都要本著“改善人民生活品質(zhì)”這一核心目的，謹防區(qū)劃變動造成當?shù)厝嗣袢罕娎�益的損害，更要嚴防不合理區(qū)劃引發(fā)群體性事件或社會沖突。同時，要建立健全行政區(qū)劃調(diào)整中的專家論證機制、公眾參與機制、利益表達機制，多聽人民的意見和呼聲，提高各級各類行政區(qū)劃調(diào)整的科學性、透明度，增強民眾的獲得感、滿意度、幸福感。

　　四是有利于弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)和歷史積淀的文化原則。這一點突出體現(xiàn)在區(qū)劃調(diào)整中的命名或地名變更方面。地名是歷史文化的重要載體，蘊含著人們對美好生活的期盼，或是沉淀著當?shù)厣�產(chǎn)生活的印記，或是記錄著某種自然地理特征和人文風貌，更關(guān)系著人們的歸屬感和社會凝聚力。因此，新時代的政區(qū)調(diào)整改革，要嚴格遵循《地名管理條例》的規(guī)定，更多地從有利于傳承弘揚中華優(yōu)秀文化的角度出發(fā)，既要對明顯不合理的專名重復等情況進行合理化變更，又要防止命名、更名“任性而為”，杜絕地名混亂、混淆、重復、怪異、崇洋等不良現(xiàn)象，努力讓地名煥發(fā)生機、激發(fā)活力、留住“鄉(xiāng)愁”，充分發(fā)揮地名在服務經(jīng)濟、社會、文化建設等方面的作用。

　　五是有利于自然單元完整和國土韌性發(fā)展的生態(tài)原則。中國是一個地形復雜、地理類型多樣、河流湖泊眾多的國家，生態(tài)安全、國土韌性是“發(fā)展和安全兩件大事”的重要內(nèi)容。在現(xiàn)實中，自然地理單元和行政區(qū)完全耦合的情況非常少見，行政區(qū)劃分割自然地理單元是常態(tài)，這也是造成一些跨界地區(qū)生態(tài)問題長久難治的重要制度根源。因此，新時代的行政區(qū)劃改革調(diào)整，要充分考慮河流、湖泊、海洋、濕地、礦區(qū)、生態(tài)防護林、水源地等生態(tài)單元的安全議題，在科學論證的基礎(chǔ)上，要多做有利于生態(tài)完整性、國土韌性力的區(qū)劃調(diào)整，積極探索“空氣污染保護區(qū)”“水源涵養(yǎng)區(qū)”“生態(tài)示范區(qū)”“海洋保護區(qū)”等跨政區(qū)管理新單元，用區(qū)劃的力量創(chuàng)造藍天、碧水、凈土、青山，助推美麗中國建設。

　　新時代我國行政區(qū)劃調(diào)整改革要處理好三大關(guān)系

　　行政區(qū)劃調(diào)整改革要保持謹慎，對權(quán)力抱有敬畏，辯證處理好一些重大關(guān)系。

　　處理好頂層設計與地方創(chuàng)新之間的關(guān)系。行政區(qū)劃制度作為國家的全方位權(quán)力配置，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和體現(xiàn)，既需要國家頂層設計，也需要地方實踐創(chuàng)新。從國家層面而言，要加強研究我國行政區(qū)劃設置歷史經(jīng)驗，組織開展戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性、前瞻性研究，擬定行政區(qū)劃總體規(guī)劃思路，形成與時代發(fā)展要求、經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢、大國國家結(jié)構(gòu)及地位相適應的行政區(qū)劃戰(zhàn)略格局，始終保持行政區(qū)劃發(fā)展的正確方向和道路，成為社會主義現(xiàn)代化國家治國理政的重要工具。同時，要因地制宜，鼓勵地方在全國行政區(qū)劃戰(zhàn)略框架內(nèi)，依法有序地開展行政區(qū)劃改革的實踐探索，在消除區(qū)劃不合理、不適應問題的同時，激發(fā)政區(qū)改革對經(jīng)濟、社會、文化發(fā)展的內(nèi)在活力。

　　處理好相對穩(wěn)定與動態(tài)調(diào)整之間的關(guān)系。習近平總書記明確指出，“要堅持行政區(qū)劃保持總體穩(wěn)定，做到非必要的不調(diào)、拿不準的不動、時機條件不成熟的不改”，這為全國各地、各類區(qū)劃調(diào)整提供了根本遵循，也是辯證的科學方法。政區(qū)作為上層建筑，一定會隨著經(jīng)濟基礎(chǔ)的變化而調(diào)整變動，以更好地適應社會經(jīng)濟不斷進步的需要，但行政區(qū)劃調(diào)整是一項涉及地方政府、企業(yè)、居民等多元利益主體的敏感型政務，一定要在總體保持穩(wěn)定的前提下，推行漸進式、適應性的改革調(diào)整方略，把國家安全、民族團結(jié)、人民幸福放在首位，成熟一個、論證一個、調(diào)整改革一個，尋求最大利益公約數(shù)，切不可為了某些特殊地方利益而“硬調(diào)整”，以免給國家安全穩(wěn)定和社會和諧帶來不必要的麻煩。

　　處理好剛性調(diào)整與柔性跨界治理的關(guān)系。行政區(qū)劃并不是解決所有經(jīng)濟、社會問題的“萬能工具”，既不能低估行政區(qū)劃調(diào)整的作用，更不能高估或迷戀行政區(qū)劃的作用，特別是在解決因政區(qū)造成的“碎片化”問題時，關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變政府的經(jīng)濟職能，健全市場體系，讓市場真正在資源配置中發(fā)揮決定性作用。因此，除了某些政區(qū)格局采取科學規(guī)范的剛性調(diào)整外，更要發(fā)揮現(xiàn)代數(shù)字技術(shù)優(yōu)勢，采取靈活、柔性的跨界治理，構(gòu)筑“不打破行政邊界、破除行政阻隔”的跨政區(qū)、跨部門、跨層級治理新格局。