制定反恐法不應使其成為包羅萬象的法律文本,而應區分好層次

　　6月16日,“10·28”暴力恐怖襲擊案在烏魯木齊市中級人民法院一審宣判。玉山江·吾許爾等3人被判死刑。古麗娜爾·托乎提尼亞孜被判無期。另外4人被判有期徒刑20年至5年。此案依法審理體現了法治的精神,也引發了我們對中國反恐立法的更多思考和關注。

　　近些年,恐怖主義襲擊的目標遍布世界各地,歐洲大陸成為了恐怖主義近期襲擊的新焦點,而非洲更是恐怖主義重災區,現如今位于亞洲的中國也頻遭恐怖主義襲擊,恐怖主義發生的地區已涉及到全球各洲。本世紀以來,全球國際恐怖主義襲擊,即攻擊商業目標與平民目標的情況愈演愈烈,其濫殺無辜的特點暴露無遺。宗教極端勢力逐漸結成恐怖主義活動聯盟。恐怖主義還借助網絡創造了遍布全球的虛擬社會空間。國際恐怖組織正在全球范圍進行有組織的“互聯網運動”,網絡已成恐怖勢力的重要工具。

　　從近期國內情況來看,暴恐事件頻發,“東突”恐怖勢力及其追隨者在新疆、北京等地發動了多次恐怖襲擊,造成了無辜群眾的嚴重傷亡,給國家和人民財產造成了巨大損失,嚴重威脅了國家安全與社會穩定,分析來看其中呈現出一些特點:在思想基礎上,宗教極端主義與民族分裂主義的混合體為“東突”恐怖組織提供了思想動力。在作案手法和工具使用上,自殺式恐怖襲擊成為“東突”恐怖分子慣用的重要方式,作案工具以自制的爆炸裝置和砍刀為主。在襲擊目標上,具有重要政治、經濟、文化意義的人員、建筑物、設施等目標是“東突”恐怖分子的主要襲擊對象。在恐怖分子的產生與演化上,恐怖分子中存在一種自我極端化的現象,而且,有前科人員極可能成為極端化過程的關鍵人物,是極端化的種子。在招募恐怖分子的方式上,從家族、朋友等親密社會交往圈中物色合適人員是“東突”恐怖組織招募成員的主要方式,同時,對青年人甚至少年兒童實施“洗腦”式教育是“東突”恐怖組織保障廣泛招募對象的長遠策略。在恐怖組織內部人員分工和實施過程上,“東突”恐怖組織通常采用多人參與實施恐怖襲擊的方式,成員之間有明確的分工；在組織實施過程中,成員之間的合謀性、計劃性較強。在恐怖襲擊的空間分布上,“東突”恐怖組織雖然仍繼續采取本地化的方式制造恐怖襲擊事件,但流竄作案的可能性明顯上升。對此,我們應當清醒地認識其本質,針對其不斷變化的手法和規律,找到先發制敵、克敵制勝的法寶,維護國家安全與社會穩定。

　　中國作為世界上最大的發展中國家和擁有自己法制傳統的國家,經歷了反恐專門機構及運行機制初步建立,國際反恐協作框架日漸形成；對反恐法制理論深入研究,制定相關反恐法律草案和發展反恐國際、區域合作,構建反恐法制體系,發展反恐國際合作的幾個不同時期,在反恐法的立法上,也必須有自身特殊的起點和發展軌跡。

　　目前來看,擬制定的反恐法應是以社會治理與行政管理為主導的單行法律,包括管轄、組織、預防、預測、處理、制裁、恢復、監督等環節,應注意以下幾點:

　　一、中國反恐立法的定位主要有三個方面的問題需要特別注意:起到拾遺補缺作用,彌補目前有關法律未能解決的問題；綜合配套,即自身內部要形成較完整的系統；要解決與國際接軌的問題,將中國參加的國際公約、條約及反恐法標準的一些問題與區域問題,如上合組織相關法律和我國香港、澳門地區法律銜接。

　　二、根據國際社會和大多數國家的認同,中國的反恐法全名也應稱之為反恐怖主義法。這種稱呼與聯合國和多國的用法是一致的,可以避免外延過窄和過寬的問題,并能讓我們在開展國際合作中有更合適的起點和平臺,以便于進一步推進相關工作。

　　三、對有關的基本原則要加以很好的界定,如與國家安全體制框架相一致原則、重在防范原則、法制原則、平衡原則、系統原則等,既要實現反恐法制定的任務和要求,同時也要考慮到在法律的執行和發展完善過程中始終不偏離法制建設需要遵循的正確軌道。

　　四、自身要形成相對完善的體系。反恐法可涉及總則、管轄及溯及力、體制與結構、防范、預警、處置、救助與恢復、保障、國際合作、監督等,這些事項的內容都有著較明確的界定與權力、職責的分工。

　　五、相關內容要準確、明了,具有可操作性。如涉及到的恐怖主義稱謂,法律名稱與各類術語的界定等都應有準確規定。即使目前有些情況存在爭議,但為了服務于本法律的中心目標,應該給予較明確的說明。

　　六、反恐法作為單行法規要與有關法律形成相應的法律體系。反恐法律應當是一個系統的法律體系,其最上位可有國家適時制定的反恐戰略,與聯合國的反恐戰略相銜接,并作為反恐法相關精神內容的依據；其自身應包括憲法性法律規定、單行法規、相關法律、國際公約與條約、行政部門的規章、地方法規以及有關的司法解釋、行動指南、執法手冊等相配套的法律體系。

　　七、要與中國的公共管理應急機制建設相配套。要從中國國情出發,最大程度利用現有的公共安全管理資源,如公共管理中“一案三制”的相關建設制度,在中國已經有了較深入的發展,值得在反恐工作中加以協作和充分利用。

　　八、反恐法在文本和相關內容的排列上要盡量與聯合國及各國反恐法的格式、體例相一致,使未來的國際合作能夠順利開展。如聯合國《國際反恐怖主義文書立法并入和實施指南》中指出,完整的反恐法律框架包括定罪、采取必要的措施使定罪有效、在刑事事項方面進行國際合作、批準和執行12項國際反恐文書、對特殊犯罪的指控、自認對國際文書確定的犯罪行為具有管轄權、確定不引渡即審判原則、利用刑事事項方面國際合作機制等。

　　九、制定反恐法不應使其成為包羅萬象的法律文本,而應區分好層次。為具體實施落實反恐法的過程中有關部門和地方留有制定部門規章和地方條例的空間,并有利于多方合作機制的建立。

　　總之,針對國內外恐怖主義形勢的發展,把握有關反對恐怖主義的規律,發展與完善中國反恐法制建設,既是其自身的需求,更是國際社會面對反恐的共同希冀。現階段中國已到了建立反恐法制體系的緊迫時刻。(梅建明、王大為)