改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)城市化和工業(yè)化進(jìn)程的不斷加快，當(dāng)前我國(guó)的大氣污染已呈現(xiàn)出多因子、復(fù)合型、區(qū)域性等典型特征。更為嚴(yán)峻的是，我國(guó)的大氣環(huán)境除了遭受霧霾、光化學(xué)煙霧等新型環(huán)境污染問(wèn)題以外，還面臨“城市熱島”、暴雨、強(qiáng)風(fēng)（臺(tái)風(fēng)、龍卷風(fēng)等）、冰雹、大霧、低溫、干燥等突出的生態(tài)破壞問(wèn)題。然而，我國(guó)作為專(zhuān)門(mén)應(yīng)對(duì)大氣環(huán)境問(wèn)題的《大氣污染防治法》自1987年頒布后，雖經(jīng)1995 年和2000年兩次修訂，其只針對(duì)大氣污染問(wèn)題且主要以單因子點(diǎn)源分散型監(jiān)管方式為基礎(chǔ)的立法模式依然延續(xù)至今，并未進(jìn)行與時(shí)俱進(jìn)的調(diào)整和革新。

　　2006年，《大氣污染防治法》進(jìn)入修改程序。2010年1月，環(huán)境保護(hù)部結(jié)合大氣污染防治的新形勢(shì)，組織起草了《大氣污染防治法（修訂草案送審稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《送審稿》），報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院審議。2014年9月，國(guó)務(wù)院法制辦公室在征求有關(guān)方面的意見(jiàn)后，修改形成了《大氣污染防治法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《征求意見(jiàn)稿》）。《征求意見(jiàn)稿》的最大不同之處是刪掉了《送審稿》第六章“控制溫室氣體排放”共10個(gè)條文1200多字。 對(duì)于這一問(wèn)題，早在2007年，我國(guó)學(xué)界就有關(guān)于是否應(yīng)當(dāng)把溫室氣體（主要指二氧化碳）減排列入《大氣污染防治法》之中的廣泛討論和激烈爭(zhēng)鳴。

　　贊成者主張，把二氧化碳作為大氣污染物質(zhì)對(duì)待已有國(guó)際先例。譬如，2005年7月1日，澳大利亞通過(guò)了把二氧化碳作為污染物質(zhì)對(duì)待的法案，并相應(yīng)地修訂了國(guó)家的污染物質(zhì)清單。2005年11月底，加拿大把二氧化碳等6種溫室氣體物質(zhì)列為受《環(huán)境保護(hù)法》管制的污染物質(zhì)。2007年4月2日，在“馬薩諸塞州等訴美國(guó)環(huán)保局”（Massachusetts Et vs. the Environmental Protection Agency Et）一案中，美國(guó)聯(lián)邦最高法院作出最后判決，確認(rèn)二氧化碳為污染物質(zhì)，應(yīng)受《清潔空氣法》的調(diào)整，聯(lián)邦環(huán)保局應(yīng)當(dāng)行使環(huán)境監(jiān)管職責(zé)，制定機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)。

　　反對(duì)者的主要觀(guān)點(diǎn)有三：一是二氧化碳不是污染物質(zhì)。常紀(jì)文教授認(rèn)為，大氣污染的前提條件包括：某種大氣不包括或者包含相當(dāng)稀少的物質(zhì)介入大氣；大氣的化學(xué)、物理、生物或者放射性等方面特性發(fā)生改變，大氣環(huán)境惡化。由于二氧化碳是大氣的重要成分（約占0.03%）而非稀少介入物質(zhì)，且二氧化碳的排放并未造成大氣環(huán)境污染，因此，二氧化碳應(yīng)屬于大氣環(huán)境影響物質(zhì)，而非大氣污染物質(zhì)。周珂教授也認(rèn)為，污染物是指既會(huì)對(duì)環(huán)境介質(zhì)又會(huì)對(duì)人體造成損害的物質(zhì)，而二氧化碳并不具備此特征。二是二氧化碳排放規(guī)制問(wèn)題應(yīng)屬于氣候變化應(yīng)對(duì)法的調(diào)整對(duì)象，不符合大氣污染防治法的立法宗旨或者控制目標(biāo)。翟勇主任認(rèn)為，大氣污染防治法的立法宗旨主要是為了解決因污染物污染環(huán)境、破壞大氣質(zhì)量而影響人體健康的問(wèn)題，而二氧化碳減排卻是為了應(yīng)對(duì)氣候變暖問(wèn)題。三是沒(méi)有必要在國(guó)內(nèi)法中規(guī)定二氧化碳的強(qiáng)制減排義務(wù)。翟勇主任和周珂教授均認(rèn)為，根據(jù)《氣候變化框架公約》及其《京都議定書(shū)》的規(guī)定，我國(guó)并不承擔(dān)二氧化碳的國(guó)際強(qiáng)制減排義務(wù)，沒(méi)有必要在國(guó)內(nèi)法上規(guī)定氣候變化應(yīng)對(duì)的內(nèi)容。

　　其實(shí)，可將上述爭(zhēng)議分解為三的層次的問(wèn)題：一是二氧化碳到底是不是污染物質(zhì)；二是我國(guó)要不要對(duì)二氧化碳的排放進(jìn)行規(guī)制；三是采用什么樣的立法模式來(lái)規(guī)范二氧化碳的排放行為？對(duì)此，筆者認(rèn)為不可把二氧化碳減排寫(xiě)入《大氣污染防治法》中，但應(yīng)當(dāng)列入《大氣環(huán)境保護(hù)法》中。

　　第一，二氧化碳并非污染物質(zhì)。需提醒的是，在“馬薩諸塞州等訴環(huán)保局”一案中，有一焦點(diǎn)問(wèn)題就是，在《清潔空氣法》中沒(méi)有明確規(guī)定“二氧化碳”的情況下，對(duì)二氧化碳作什么樣的解釋以及能否把二氧化碳列為空氣污染物質(zhì)。換言之，盡管馬薩諸塞州等訴環(huán)保局一案最終認(rèn)為二氧化碳屬于污染物質(zhì)，但并非沒(méi)有爭(zhēng)議。其實(shí)，根據(jù)環(huán)境科學(xué)的基本原理，一般來(lái)說(shuō)，二氧化碳不應(yīng)屬于大氣污染物質(zhì)。

　　第二，二氧化碳應(yīng)屬于生態(tài)破壞物質(zhì)。二氧化碳的排放構(gòu)成溫室效應(yīng)，能導(dǎo)致氣候變暖的不利后果，但又不屬于污染物質(zhì)，那到底是什么物質(zhì)呢？實(shí)際上，二氧化碳對(duì)環(huán)境構(gòu)成不利影響是通過(guò)溫室效應(yīng)實(shí)現(xiàn)的，其原理同污染物質(zhì)完全不同。所謂溫室效應(yīng)，是指太陽(yáng)的短波輻射可以透過(guò)大氣層射入地面，而地面增暖后放出的長(zhǎng)波輻射卻被大氣中的二氧化碳等物質(zhì)所吸收，從而產(chǎn)生大氣變暖的效應(yīng)。如果大氣中的二氧化碳濃度增加，阻止地球熱量散失的能力增大，從而導(dǎo)致氣溫升高，這就形成有名的“溫室效應(yīng)”。因此，二氧化碳是通過(guò)改變大氣生態(tài)環(huán)境的結(jié)構(gòu)而產(chǎn)生增溫效應(yīng)，進(jìn)而導(dǎo)致全球變暖、病蟲(chóng)害增加、海平面上升、氣候反常、土地沙漠化等生態(tài)不利影響的。換言之，二氧化碳應(yīng)屬于生態(tài)破壞物質(zhì)。

　　第三，應(yīng)廢棄《大氣污染防治法》，制定《大氣環(huán)境保護(hù)法》，將氣候變暖等大氣環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行一體化的規(guī)定。既然二氧化碳不屬于污染物質(zhì)，顯然不能寫(xiě)入《大氣污染防治法》中。然而，氣候變暖、城市熱島效應(yīng)、強(qiáng)風(fēng)等問(wèn)題又是我們不得不面對(duì)的現(xiàn)代大氣環(huán)境問(wèn)題，作為治國(guó)理政基本工具的法律自然不應(yīng)缺席。那么，該怎么辦呢？根據(jù)環(huán)境科學(xué)的原理，可廢棄《大氣污染防治法》，制定《大氣環(huán)境保護(hù)法》，對(duì)大氣環(huán)境污染和生態(tài)破壞問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)性的規(guī)定。

　　制定《大氣環(huán)境保護(hù)法》，相比修訂《大氣污染防治法》而言，至少具有如下幾方面的重大意義：

　　其一，有利于更好地進(jìn)行大氣污染防治。這是因?yàn)椋瑴厥覛怏w的排放與二氧化硫、氮氧化物、煙塵、粉塵等的排放具有伴生性，事實(shí)上能源型污染是我國(guó)主要的大氣污染類(lèi)型，因此，通過(guò)調(diào)整能源結(jié)構(gòu)（提高新能源和可再生能源比例，降低化石能源比重）和提高能源利用效率（尤其是化石能源利用效率），減少溫室氣體的排放，也能同時(shí)大幅實(shí)現(xiàn)大氣污染物質(zhì)的減排。

　　其二，有利于緩解我國(guó)氣候變化應(yīng)對(duì)的國(guó)際壓力，樹(shù)立負(fù)責(zé)任大國(guó)的國(guó)際形象。自2006年后，我國(guó)就超越美國(guó)而成為第一大溫室氣體排放國(guó)。根據(jù)IPCC的最新報(bào)告，我國(guó)當(dāng)前的碳排放量業(yè)已超過(guò)美國(guó)和歐洲的總和。若照此趨勢(shì)發(fā)展下去，到2019年，我國(guó)的碳排放量將超過(guò)美國(guó)、歐洲和印度的總和。此外，我國(guó)的人均碳排放量也已超過(guò)歐洲，達(dá)到了世界平均水平的1.45倍。可見(jiàn)，國(guó)際氣候變化應(yīng)對(duì)，我國(guó)已責(zé)無(wú)旁貸，無(wú)可逃避，理應(yīng)采取積極措施。

　　其三，有利于推進(jìn)環(huán)境管理從“污染防治管理”模式向“環(huán)境質(zhì)量管理”模式的順利轉(zhuǎn)型，切實(shí)提高大氣環(huán)境質(zhì)量。實(shí)際上，大氣污染防治只是大氣環(huán)境質(zhì)量保護(hù)這一目標(biāo)的核心任務(wù)，然而，該任務(wù)的完成并不能有效保證目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。尤其是在當(dāng)前的減排性目標(biāo)總量控制框架下，受減排目標(biāo)不科學(xué)、靜風(fēng)天氣、秸稈燃燒、意外事件等不利因素的影響，重點(diǎn)污染物質(zhì)減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)在很多時(shí)候并不能確保大氣環(huán)境質(zhì)量的良好。

　　其四，有利于更為體系化的設(shè)計(jì)和實(shí)施區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控戰(zhàn)略。區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展布局優(yōu)化、區(qū)域性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)置、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定、區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)纫幌盗袉?wèn)題，大氣環(huán)境保護(hù)比大氣污染防治的視野更為開(kāi)闊，牽涉的領(lǐng)域更為廣泛，以此為基礎(chǔ)能為更全面、科學(xué)地設(shè)計(jì)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控戰(zhàn)略。

　　其五，有利于更為全面地滿(mǎn)足公眾對(duì)于良好大氣環(huán)境質(zhì)量的需要。對(duì)于大氣環(huán)境質(zhì)量的要求，人們已經(jīng)不僅僅停留于傳統(tǒng)的清潔空氣，宜人的氣溫、適宜的濕度、適度的通風(fēng)、溫和的氣候等等逐漸成為現(xiàn)代人新型的追求。《大氣環(huán)境保護(hù)法》比《大氣污染防治法》更能滿(mǎn)足人們的這些需求。

　　當(dāng)前，《大氣污染防治法》正在進(jìn)行緊鑼密鼓的修改，筆者建議轉(zhuǎn)換立法思維，擴(kuò)大立法視野，將《大氣污染防治法》調(diào)整為《大氣環(huán)境保護(hù)法》。