公共服務(wù)改革要拒絕鐘擺

　　●在歷史上，政府跟市場關(guān)系的改革，總像一個擺動于左右兩極的鐘擺。中國的公共服務(wù)要在績效和質(zhì)量上有所提升，但改革的方向絕不是市場化一推了之，這恐怕也是“撒切爾主義”最大的教訓(xùn)。

　　●主持人：本報記者 柳森

　　●嘉賓：諸大建（同濟(jì)大學(xué)可持續(xù)發(fā)展與管理研究所所長、教授）

　　解放觀點：撒切爾夫人走了，留下了巨大的爭議。在中國，有人認(rèn)為在類似 “公共服務(wù)市場化”的問題上，仍然需要 “撒切爾主義”；也有人稱， “撒切爾主義”是上世紀(jì)80年代以來英國社會不公平之源，中國若要向其取經(jīng)，必須慎之又慎。您怎么看？

　　諸大建：我總的看法是：要撒切爾式的改革，不要 “撒切爾主義”。要撒切爾式的改革，是指不管是在撒切爾時代，還是在今天這個時代，政府總是存在各種各樣的問題，應(yīng)成為改革的對象。只要是處在變革年代，要推動政府改革，撒切爾式的改革精神仍然值得借鑒。但這種改革不應(yīng)是 “撒切爾主義”。所謂 “撒切爾主義”，就是認(rèn)為在改革中，政府是絕對的惡，很多事務(wù)只有完全推向市場才能解決問題。

　　說到撒切爾式的改革對于中國改革的借鑒意義，我贊同說，公共服務(wù)改革是政府改革的主要領(lǐng)域和前沿。一方面，以民生提高為目標(biāo)的中國夢的實現(xiàn)，依賴政府職能從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變；另一方面，隨著老百姓對公共服務(wù)的要求提高，有關(guān)具有 “福利國家”色彩的做法在中國是否切合實際的討論，將不可避免。

　　在社會政策領(lǐng)域， “撒切爾主義”曾努力擺脫 “福利國家”色彩，削減、控制與改革社會福利制度，將諸多社會福利推向了市場化。但她的改革具體到醫(yī)療、教育就很難做下去了。這進(jìn)一步提醒我們：中國需要公共服務(wù)改革，但要防止泛市場化的 “撒切爾主義”。

　　解放觀點：所謂 “泛市場化”，實際上再度將政府與市場的關(guān)系簡單對立，非此即彼地將鐘擺撥向了截然相反的一頭。

　　諸大建：在歷史上，政府跟市場關(guān)系的改革，總像一個擺動于左右兩極的鐘擺。古典經(jīng)濟(jì)學(xué)過分強(qiáng)調(diào)市場，凱恩斯主義過分強(qiáng)調(diào)政府，是撒切爾和同時代的里根，將當(dāng)時非主流的新自由主義變成了政府管理和公共服務(wù)的主要理論依據(jù)。這個新主流，又從過分強(qiáng)調(diào)政府?dāng)[向過分強(qiáng)調(diào)市場。這個擺動出現(xiàn)了以后，其影響一直持續(xù)到上世紀(jì)末。但事實上， 2008年美國金融危機(jī)的出現(xiàn)，意味著 “撒切爾主義”的終結(jié)。華爾街的過度市場化表明， “政府”這只手和 “市場”這只手對于發(fā)展而言是同時需要的。

　　當(dāng)然，中國當(dāng)下面臨的問題絕非美國的“過度市場化”。若聚焦到公共服務(wù)領(lǐng)域，更能看到 “政府責(zé)任不夠”和 “市場化不夠”問題的交織并行。但對于政府和市場各自的作用、權(quán)限范圍、界限，我們必須有一個平衡的、相互制約的認(rèn)識，尤其不能簡單地非此即彼。

　　解放觀點：撒切爾曾被譽(yù)為 “福利國家的掘墓人”。在 “福利國家”思想盛行的歐洲，打破福利國家格局實屬不易。這背后的核心挑戰(zhàn)在于，政府到底要提供多少公共服務(wù)才是對的。

　　諸大建：未來中國公共服務(wù)改革也要解決好 “多”跟 “少”的問題。換句話說，中國公共服務(wù)到底應(yīng)該走高福利模式，還是基本福利模式。粗看之下，走高福利模式，意味著高稅收；如果選擇基本福利模式，則意味著讓老百姓多分錢，多根據(jù)自己的需求和償付能力去獲得更進(jìn)一步的服務(wù)。但問題絕非如此簡單。

　　財政部部長樓繼偉近日曾表示對 “高福利模式”的擔(dān)憂。他認(rèn)為，假如有朝一日，中國的福利也高到像北歐等國家那樣，生老病死均由國家包辦，一旦民眾喪失進(jìn)取心、 “養(yǎng)懶漢現(xiàn)象”盛行，很難說不是對民眾幸福感的又一種折損。我的觀點更明確：政府應(yīng)選擇哪種福利模式，公共服務(wù)應(yīng)在何種程度上推行市場化，與政府提供公共物品的能力及其對腐敗問題的管控能力直接相關(guān)。

　　簡單地說，如果政府提供公共服務(wù)的效率不高、能力不夠，就應(yīng)盡可能讓自己承擔(dān)的公共服務(wù)少一點，確保把 “基本福利”、 “最小責(zé)任”部分做好做實。然后減少稅收，讓老百姓自己去做余下的選擇。這樣既能釋放消費潛力，也不會使那些本應(yīng)通過市場解決的 “非窮人”、非基本的 “高端需求”，占用或消耗有限且寶貴的公共資源。

　　鑒于中國目前政府全口徑收入很大、公共服務(wù)提供不足質(zhì)量不高的發(fā)展現(xiàn)狀，我更傾向于政府應(yīng)少收稅、保證基本福利，在收縮公共服務(wù)規(guī)模的基礎(chǔ)上提升質(zhì)量，而不是走歐洲國家高福利的道路。

　　解放觀點：撒切爾一度將大量公共服務(wù)推向市場。而在中國，人們通常認(rèn)為，公共服務(wù)總應(yīng)該由 “公家”來提供。

　　諸大建：這背后的核心問題是，公共服務(wù)究竟 “由誰提供”可以更高效且確保公平？這里的 “誰”，政府組織肯定不是唯一選項。

　　公共服務(wù)由一元生產(chǎn)走向多元生產(chǎn)，是當(dāng)代公共服務(wù)改革的基本趨勢。從當(dāng)前的研究和實踐看，一個合理的公共服務(wù) “安排-生產(chǎn)組合模式”，是由政府出任公共服務(wù)“安排者”，由社會各類組織競爭性地參與生產(chǎn)。所謂 “安排”，簡單來說就是出錢，用政府稅收進(jìn)行支出。而公共服務(wù)和公共物品的具體生產(chǎn)，則由政府或者非政府的企業(yè)組織、社會組織來競爭性地提供，以期同等投入下獲得更高效的產(chǎn)出。

　　哈佛大學(xué)是美國的一所私立學(xué)校。美國教育設(shè)計了一項政策，叫 “教育券”。教育券不給教育的供方——大學(xué)，而是直接給需方——考上該校的貧寒子弟。假設(shè)這位學(xué)生最后上哈佛，他就把這個券給哈佛，然后校方拿這個券到政府那里去兌現(xiàn)財政支出中允諾的補(bǔ)貼。這樣一來，哈佛跟其他高校之間就是一個競爭的關(guān)系。競爭，讓老百姓真正能夠獲得好的、高質(zhì)量的東西。類似的競爭可以推廣到公共服務(wù)各領(lǐng)域，公共的、私人的社會組織都可以憑自己的能力來參與供給競爭。

　　解放觀點：讓政府充當(dāng) “出資者”，是以競爭促效率，但又為公平問題保駕護(hù)航？

　　諸大建：對。較之市場，政府的效率注定是更低的一方，但是它又是必要的。因為它有解決市場失靈、促進(jìn)社會公平和公眾福利的責(zé)任。我們不能因其效率低，就否定政府的作用和意義。回到中國的改革方向來說，未來中國政府提供的公共服務(wù)必須改革，尤其要在績效和質(zhì)量上有所提升。但是改革的方向絕不是市場化一推了之，這恐怕也是 “撒切爾主義”最大的教訓(xùn)。

　　這背后有兩個關(guān)鍵問題待解。不該政府做的事情，不應(yīng)再借公共服務(wù)的名義管太多，必須市場化和社會化。這跟李克強(qiáng)總理所說的，“必須從改革行政審批制度入手來轉(zhuǎn)變政府職能”，在方向上是一致的。反過來，政府應(yīng)該做的事情，必須堅決做好，不能缺位。這兩個問題是互相疊加、互相影響的。在政府越位的地方總是可以發(fā)現(xiàn)政府的缺位，反之亦然。