超大城市基層治理的新路徑
北京探索將“接訴即辦”改革成果立法，推進(jìn)公共服務(wù)供給模式從政府“端菜”向群眾“點(diǎn)菜”轉(zhuǎn)變——
超大城市基層治理的新路徑（深閱讀）
交通堵點(diǎn)、環(huán)境整治、物業(yè)糾紛……在北京這樣一個(gè)超大城市中，這些民生難點(diǎn)、堵點(diǎn)曾一度困擾著基層工作者。近年來(lái)，北京市探索建立黨建引領(lǐng)“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”機(jī)制，效果立竿見(jiàn)影。
群眾遇到操心事煩心事向誰(shuí)反映、誰(shuí)來(lái)辦、怎么辦，需要一個(gè)簡(jiǎn)單直接的抓手。北京市將分散在各部門(mén)的幾十個(gè)熱線電話融合成“12345市民服務(wù)熱線”。一個(gè)電話，很快就會(huì)有人主動(dòng)聯(lián)系，限時(shí)回復(fù)。
從“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”機(jī)制改革，到以“12345熱線”為抓手建立接訴即辦機(jī)制，經(jīng)過(guò)幾年探索，一條具有首都特色的超大城市基層治理新路徑正在形成。今年7月28日，北京市十五屆人大常委會(huì)第三十二次會(huì)議對(duì)《北京市接訴即辦工作條例（草案二次審議稿）》進(jìn)行審議，這些探索實(shí)踐將通過(guò)立法得以固化。
社會(huì)治理是國(guó)家治理的重要方面。“十四五”規(guī)劃綱要提出，堅(jiān)持黨建引領(lǐng)、重心下移、科技賦能，不斷提升城市治理科學(xué)化精細(xì)化智能化水平，推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化。專家表示，北京將基層治理改革實(shí)踐立法，讓改革路徑和實(shí)踐方向更加明確，對(duì)各地提升基層治理現(xiàn)代化水平也具有借鑒意義。
開(kāi)門(mén)立法，廣泛凝聚共識(shí)
前些天的一個(gè)上午，北京市朝陽(yáng)區(qū)朝外街道人大代表之家熱鬧非凡，踴躍的發(fā)言聲伴著陣陣掌聲。這里正在進(jìn)行《北京市接訴即辦工作條例（草案二次審議稿）》（下稱《條例》）征求意見(jiàn)座談會(huì)，人大代表、社區(qū)居民、基層工作人員圍坐在一起，為推動(dòng)《條例》完善提出建議。
“接訴即辦機(jī)制的辦事速度很快。”對(duì)于“12345熱線”，居民倪海平連連點(diǎn)贊。他曾在街道上發(fā)現(xiàn)一種對(duì)植被破壞性大的草，急忙給“12345熱線”打電話。沒(méi)過(guò)兩天，草就被工作人員清理干凈。沒(méi)曾想過(guò)了一個(gè)月，這種草又長(zhǎng)起來(lái)，他只得再次打熱線電話。為此他建議《條例》建立健全責(zé)任部門(mén)定期巡查清理機(jī)制。
“以前解決居民訴求像是‘割韭菜’，割一茬長(zhǎng)一茬；現(xiàn)在是‘拔大蔥’，把問(wèn)題連根拔起。”朝外街道吉祥里社區(qū)書(shū)記張艷青建議《條例》進(jìn)一步明確承辦單位權(quán)責(zé)，推動(dòng)企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體等社會(huì)力量廣泛參與進(jìn)來(lái)。
這樣的征求意見(jiàn)座談會(huì)，是《條例》進(jìn)一步擴(kuò)大開(kāi)門(mén)立法的一個(gè)縮影。據(jù)北京市人大社會(huì)建設(shè)委員會(huì)主任委員叢駱駱介紹，《條例》制定以來(lái)，已有11377名四級(jí)人大代表和66915名市民群眾提出意見(jiàn)建議7500余條。
北京為何要開(kāi)門(mén)立法，制定這樣一部條例呢？《條例》第一條點(diǎn)明了緣由：為了鞏固深化黨建引領(lǐng)基層治理，規(guī)范優(yōu)化接訴即辦工作，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)訴求，推進(jìn)公共服務(wù)供給模式改革，提升為民服務(wù)水平。
《條例》分總則、訴求辦理、主動(dòng)治理、保障監(jiān)督、附則等5章，共36條，將黨建引領(lǐng)“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”工作機(jī)制、以12345市民熱線為群眾訴求主渠道的接訴即辦等基層管理機(jī)制上升到法律層面，用法治保障首都社會(huì)治理改革的深入推進(jìn)。
“《條例》體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展思想，有利于鞏固深化黨建引領(lǐng)基層治理，明確改革路徑和實(shí)踐方向，最終實(shí)現(xiàn)行政管理和執(zhí)法效率提升，促進(jìn)社會(huì)治理能力和體系的現(xiàn)代化。”中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授莫于川表示。
重心下移，彰顯以人民為中心的發(fā)展思想
家住北京市東城區(qū)安定門(mén)街道方家胡同的劉先生，以前晚上很少出門(mén)——由于胡同路燈偏暗，街坊為此沒(méi)少摔跤。
劉先生試著給“12345熱線”打了電話，單子派到北京市城市照片管理中心。檢修師陳春光和同事到現(xiàn)場(chǎng)后發(fā)現(xiàn)，部分位置因樹(shù)木遮擋造成視覺(jué)差異。他們隨即對(duì)胡同33個(gè)路燈進(jìn)行更換。在回訪中，劉先生和街坊又提出了意見(jiàn)——燈的確亮了，但燈光和胡同環(huán)境不太搭配。
陳春光再次來(lái)到現(xiàn)場(chǎng)勘查，最終和居民商定出優(yōu)化方案——把原有燈頭部分拆除，定制彎管等材料，改成向下精準(zhǔn)照射的支臂燈。改造完成后，望著既明亮又美觀的新路燈，劉先生感慨地說(shuō)：“這些燈不僅把胡同照得亮堂，我們心里也暖暖的。”
推動(dòng)政府公共服務(wù)供給模式從政府“端菜”向群眾“點(diǎn)菜”轉(zhuǎn)變，是北京基層治理改革的重要目標(biāo)之一。正如北京市委書(shū)記蔡奇7月上旬調(diào)研檢查時(shí)強(qiáng)調(diào)，要牢記讓人民生活幸福是“國(guó)之大者”，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，把接訴即辦作為“我為群眾辦實(shí)事”實(shí)踐活動(dòng)主抓手，用好12345民生大數(shù)據(jù)，聚焦高頻問(wèn)題，以“每月一題”集中攻堅(jiān)、主動(dòng)治理，切實(shí)解決人民群眾“急難愁盼”問(wèn)題。
《條例》為此提出，推動(dòng)重心下移，條塊聯(lián)動(dòng)，形成到基層一線解決問(wèn)題的導(dǎo)向；建立健全接訴即辦領(lǐng)導(dǎo)體系和工作機(jī)制；擴(kuò)大民生服務(wù)地域范圍，推進(jìn)京津冀市民服務(wù)熱線聯(lián)動(dòng)和政務(wù)服務(wù)、便民服務(wù)網(wǎng)上通辦等。
而對(duì)于一些更為復(fù)雜的民生問(wèn)題來(lái)說(shuō)，部門(mén)協(xié)調(diào)、協(xié)同共治十分關(guān)鍵。
每天傍晚，家住朝陽(yáng)區(qū)亞運(yùn)村的居民黃雄英都要去奧體中心遛彎。但在兩年前，她不曾擁有這份愜意：家門(mén)口的北辰西一路“斷”了12年，居民去奧體中心散步得繞行2公里。
一條“斷頭”路，為何會(huì)12年都無(wú)法打通？亞運(yùn)村街道辦相關(guān)負(fù)責(zé)人找了很多部門(mén)，可每個(gè)部門(mén)都說(shuō)這路不歸他們管。原來(lái)，這條路由開(kāi)發(fā)商代建。由于資金不足，部分路段多年來(lái)始終無(wú)法達(dá)到交付標(biāo)準(zhǔn)，只好封閉。
“接訴即辦”機(jī)制運(yùn)行后，亞運(yùn)村街道辦兩次吹響“集結(jié)哨”：首先召集區(qū)城管委、住建委等部門(mén)協(xié)商，將已不具備道路改造能力的開(kāi)發(fā)商提前進(jìn)行了產(chǎn)權(quán)移交。然后，召集區(qū)城管委、綠化局、道路養(yǎng)護(hù)中心共同制定道路疏通、路面修復(fù)和照明方案。短短4個(gè)月，12年“斷頭路”打通了！
為回應(yīng)公眾綜合、復(fù)雜的訴求，《條例》強(qiáng)調(diào)賦予北京市338個(gè)街鄉(xiāng)鎮(zhèn)向上級(jí)政府部門(mén)“吹哨”的權(quán)力，建立“首接負(fù)責(zé)制”等工作機(jī)制，并闡明了各級(jí)政府部門(mén)、訴求承辦部門(mén)在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)過(guò)程中的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，設(shè)立了監(jiān)督條款。
對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)教授王敬波表示，這種多層次、跨部門(mén)、跨領(lǐng)域、跨地域的責(zé)任機(jī)制和協(xié)同治理機(jī)制，強(qiáng)調(diào)以公眾為中心建構(gòu)政府回應(yīng)模式，彰顯了以人民為中心的發(fā)展思想。未來(lái)要真正發(fā)揮應(yīng)有作用，需將《條例》明確的責(zé)任體系落到實(shí)處，建立起無(wú)縫銜接同時(shí)又形成閉環(huán)的協(xié)同治理機(jī)制，使街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)能以一對(duì)多形式來(lái)協(xié)調(diào)不同部門(mén)，同時(shí)不同部門(mén)又能形成一種協(xié)同治理的工作機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)對(duì)公眾訴求的全方位回應(yīng)。
主動(dòng)治理，從源頭彌補(bǔ)基層治理薄弱環(huán)節(jié)
“住了快20年的房子，終于屬于自己了！”北京市海淀區(qū)居民馬玉玲拿著剛發(fā)下來(lái)的房產(chǎn)證“大紅本”欣慰地說(shuō)。因開(kāi)發(fā)商跑路等原因，她所在小區(qū)共160戶居民遲遲未能取得產(chǎn)權(quán)證。
房產(chǎn)證牽涉居民落戶、子女入學(xué)、房屋交易等諸多方面，是群眾反映強(qiáng)烈的民生問(wèn)題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“12345熱線”去年接到辦證難相關(guān)投訴8000余個(gè)。通過(guò)民生大數(shù)據(jù)“畫(huà)像”分析和工作人員摸排，全市發(fā)現(xiàn)存在住宅類歷史遺留不動(dòng)產(chǎn)登記問(wèn)題項(xiàng)目900余個(gè)，涉及房屋約50余萬(wàn)套，存在問(wèn)題時(shí)間最長(zhǎng)的將近30年。
北京市多部門(mén)為此聯(lián)合發(fā)布相關(guān)政策，明確針對(duì)開(kāi)發(fā)商跑路、營(yíng)業(yè)執(zhí)照被吊銷等問(wèn)題，可由業(yè)委會(huì)作為申請(qǐng)主體辦理產(chǎn)權(quán)證。得益于這一新政，馬玉玲和街坊們最近全部取得了房產(chǎn)證。
除了百姓房產(chǎn)證“辦證難”，民生大數(shù)據(jù)還“算”出無(wú)證“房”“車”、勞務(wù)和消費(fèi)糾紛、城市環(huán)境、小區(qū)管理、教育、交通管理、市政、醫(yī)療服務(wù)、停車管理、養(yǎng)老、農(nóng)村管理、房地產(chǎn)市場(chǎng)管理等主題27個(gè)民生痛點(diǎn)、治理堵點(diǎn)，北京市以“每月一題”開(kāi)展主動(dòng)治理、專項(xiàng)治理。
今年6月底，北京市委常委會(huì)召開(kāi)會(huì)議，聽(tīng)取“接訴即辦”“每月一題”工作推動(dòng)落實(shí)情況匯報(bào)。會(huì)議指出，接訴即辦考量著黨員干部干事創(chuàng)業(yè)的態(tài)度、責(zé)任、擔(dān)當(dāng)和實(shí)效，而每月一題是接訴即辦的深化延伸，著重聚焦高頻問(wèn)題集中破解，推動(dòng)主動(dòng)治理、未訴先辦。要堅(jiān)持整體推進(jìn)、動(dòng)態(tài)調(diào)整、滾動(dòng)實(shí)施，讓群眾有更多獲得感；深化接訴即辦改革，完善運(yùn)行和考評(píng)機(jī)制，堅(jiān)持條塊結(jié)合，各方合力，發(fā)動(dòng)群眾廣泛參與，形成共建共治共享的基層治理格局；同時(shí)做好接訴即辦立法工作。
當(dāng)然，要及時(shí)發(fā)現(xiàn)、徹底解決這些基層治理的薄弱環(huán)節(jié)并不容易。《條例》為此設(shè)立“主動(dòng)治理”專章。例如建立綜合分析、定期調(diào)度機(jī)制，聚焦訴求反映集中的高頻、共性問(wèn)題，開(kāi)展重點(diǎn)領(lǐng)域和區(qū)域治理；要求承辦單位采取措施開(kāi)展主動(dòng)治理、未訴先辦；市民熱線服務(wù)工作機(jī)構(gòu)在保護(hù)個(gè)人隱私的前提下，利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等科技手段，開(kāi)展數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，提出分析建議等。
“接訴即辦是對(duì)公眾訴求的快速回應(yīng)，通過(guò)主動(dòng)治理實(shí)現(xiàn)未訴先辦則是向前邁了一大步。”王敬波表示，隨著社會(huì)發(fā)展，風(fēng)險(xiǎn)疊加效應(yīng)在增大。通過(guò)大數(shù)據(jù)挖掘分析研判等手段進(jìn)行主動(dòng)治理、未訴先辦，可以從源頭上化解基層治理矛盾糾紛，實(shí)現(xiàn)超大城市治理快速反應(yīng)機(jī)制的可持續(xù)。
“十四五”規(guī)劃綱要提出，推廣“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到、接訴即辦”等基層管理機(jī)制經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)資源、管理、服務(wù)向街道社區(qū)下沉，加快建設(shè)現(xiàn)代社區(qū)。作為基層改革經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，《條例》在制定時(shí)即受到社會(huì)廣泛關(guān)注。
“《條例》比較穩(wěn)妥、全面、可行，對(duì)各地基層治理改革有很大啟示與借鑒意義。”莫于川認(rèn)為，《條例》積極探索黨建引領(lǐng)基層治理體制機(jī)制創(chuàng)新，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，有利于提高行政效率；提出很多考評(píng)、表彰、激勵(lì)措施，更多體現(xiàn)了柔性管理方式。“這些探索方向是正確的，適合其他地方借鑒。”
“改革開(kāi)放進(jìn)行到今天，中國(guó)法治建設(shè)已進(jìn)入精細(xì)化階段，行政管理和執(zhí)法改革正在朝著更加精細(xì)、民主、高效方向前進(jìn)。北京的改革實(shí)踐和相關(guān)立法進(jìn)程，給我們提供了有益的啟示。”莫于川說(shuō)。
延伸閱讀
■ “接訴即辦”是什么？
接訴即辦，是指北京市對(duì)自然人、法人或者其他組織通過(guò)12345市民服務(wù)熱線及其網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等提出的涉及本行政區(qū)域的咨詢、求助、投訴、舉報(bào)、建議等訴求給予快速響應(yīng)、高效辦理、及時(shí)反饋的為民服務(wù)機(jī)制。
北京市推進(jìn)除110、119、120、122等緊急熱線以外的政務(wù)服務(wù)便民熱線歸并至12345市民服務(wù)熱線。目前已有52條熱線整合至12345市民服務(wù)熱線。
■ 訴求人有哪些權(quán)利？
訴求人可以就經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市建設(shè)、社會(huì)管理、公共服務(wù)、民生需求等方面的事項(xiàng)提出訴求；訴求人可以自主選擇以語(yǔ)音、文字、圖片、視頻等方式提出訴求，有權(quán)了解訴求辦理情況，并對(duì)辦理情況作出評(píng)價(jià)。訴求的提出不受非法干預(yù)、壓制和打擊報(bào)復(fù)，涉及的個(gè)人隱私、個(gè)人信息等依法受到保護(hù)。
■ 派單接單咋實(shí)施？
市民熱線服務(wù)工作機(jī)構(gòu)通過(guò)語(yǔ)音、文字等方式全面、準(zhǔn)確、規(guī)范記錄訴求提出的時(shí)間、訴求事項(xiàng)等要素，形成訴求工單。市民熱線服務(wù)工作機(jī)構(gòu)對(duì)咨詢類訴求，能夠即時(shí)答復(fù)的，即時(shí)答復(fù)；不能即時(shí)答復(fù)的，派單至區(qū)人民政府，市、區(qū)政府部門(mén)，街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，承擔(dān)公共服務(wù)職能的企事業(yè)單位等答復(fù)訴求人。
北京市對(duì)接訴即辦工作實(shí)行首接負(fù)責(zé)制，除存在職責(zé)或者管轄異議外，接到派單的單位不得推諉。辦理訴求涉及其他單位的，首接單位應(yīng)當(dāng)牽頭協(xié)調(diào)辦理，其他有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)配合，并在規(guī)定期限內(nèi)將辦理結(jié)果報(bào)送至首接單位，不能按期辦結(jié)的，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由并報(bào)告階段性工作情況。
（資料來(lái)源：《北京市接訴即辦工作條例（草案二次審議稿）》，本報(bào)記者 彭訓(xùn)文整理）
專家點(diǎn)評(píng)
北京市正在制定的《北京市接訴即辦工作條例》，將實(shí)踐中行之有效的改革上升到法律層面，以法律來(lái)保障接訴即辦的持續(xù)性。《條例》的正式出臺(tái)，必將提升接訴即辦的依法行政水平，使得接訴即辦有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)和違法必究。
——中國(guó)人民大學(xué)首都發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長(zhǎng)、公共管理學(xué)院教授李文釗
《條例》出臺(tái)后，對(duì)接訴即辦工作提出明確要求，這對(duì)基層開(kāi)展公共服務(wù)來(lái)說(shuō)是一場(chǎng)治理體系的大變革，將讓居民享受到更加便利的公共服務(wù)。
——北京師范大學(xué)中國(guó)公益研究院院長(zhǎng)王振耀
彭訓(xùn)文
