依法行政面臨諸多新問題

　　《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》提供破解之道

　　國(guó)務(wù)院“意見”劍指法治政府建設(shè)五大難題

　　【對(duì)話人】

　　中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)　馬懷德

　　【對(duì)話動(dòng)機(jī)】

　　11月9日,國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》,指出當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期,要全面推進(jìn)依法執(zhí)政,提高政府公信力和執(zhí)行力,防止國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員“以權(quán)壓法”、“以言代法”的現(xiàn)象發(fā)生。這是繼2004年3月國(guó)務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》以來,貫徹落實(shí)依法治國(guó)基本方略的又一重大舉措。此次發(fā)布的“意見”對(duì)于我國(guó)法治政府建設(shè)將產(chǎn)生哪些影響?《法制日?qǐng)?bào)》記者與中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)馬懷德進(jìn)行了對(duì)話。

　　視點(diǎn)對(duì)話

　　為“十二五”提供法治保障

　　記者:今年8月,國(guó)務(wù)院召開全國(guó)依法行政工作會(huì)議,兩個(gè)多月后,國(guó)務(wù)院又發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》。國(guó)務(wù)院如此高密度地部署依法行政工作,您認(rèn)為其中原因有哪些?

　　馬懷德:2004年,我國(guó)頒布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》,這個(gè)綱要在當(dāng)時(shí)對(duì)落實(shí)依法治國(guó)方略、在行政系統(tǒng)內(nèi)部推進(jìn)依法行政,特別是明確法治政府這個(gè)目標(biāo)發(fā)揮了很大的作用。經(jīng)過6年的落實(shí)執(zhí)行,我們積累了很多經(jīng)驗(yàn),也遇到一些新問題,這些新的問題要求我們制定一個(gè)更有針對(duì)性而且能夠在新的歷史時(shí)期、新的形勢(shì)下加快推進(jìn)法治政府建設(shè)的一個(gè)文件,即綱要在執(zhí)行過程中需要進(jìn)一步深化和提升。

　　此外,當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、社會(huì)迅速轉(zhuǎn)型,特別是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在不科學(xué)和不均衡的情況下,出現(xiàn)了很多社會(huì)矛盾和問題,有些矛盾是由于行政機(jī)關(guān)執(zhí)法不公正、不文明、決策不當(dāng)、處理各類問題的應(yīng)對(duì)能力有限造成的,即公權(quán)力行使不當(dāng)造成的；同時(shí),越來越復(fù)雜、越來越尖銳的矛盾對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行政也提出了新要求。所以這次強(qiáng)調(diào)要提高依法行政的能力,要善于運(yùn)用法律手段來解決社會(huì)問題。

　　記者:有評(píng)論人士認(rèn)為,此時(shí)出臺(tái)“意見”,是為“十二五”規(guī)劃的實(shí)施提供法治保障。您怎么看待這一問題?　　

　　馬懷德:明年是“十二五”規(guī)劃的開局之年,“十二五”規(guī)劃有兩個(gè)很重要的方面:著力改善民生和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。無論是加強(qiáng)民生制度建設(shè),還是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,都需要制度保障,這個(gè)制度保障主要來自于建設(shè)法治國(guó)家、法治政府的新的成效。所以,在這個(gè)時(shí)期推出法治政府建設(shè)意見,無疑是為“十二五”規(guī)劃的實(shí)施提供一個(gè)有效的保障。

　　法治政府建設(shè)存五大難題

　　記者:您剛才提到,“意見”的出臺(tái),是為了解決我國(guó)在推進(jìn)依法行政過程中遇到的一些難題。請(qǐng)您介紹一下,這些難題體現(xiàn)在哪些方面?

　　馬懷德:當(dāng)下推進(jìn)依法行政、建立法治政府,我認(rèn)為有5個(gè)難點(diǎn):第一個(gè)是意識(shí)觀念上的轉(zhuǎn)變問題,尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)法制的重視程度,這是很關(guān)鍵也是很大的一個(gè)難點(diǎn)；第二個(gè)難點(diǎn)是立法、制度建設(shè)問題,制度建設(shè)包括起草法律法規(guī)、制定法規(guī)規(guī)章、規(guī)范性文件。過去規(guī)范性文件總是僭越法律的權(quán)力,這些規(guī)范性文件經(jīng)常會(huì)不經(jīng)意間突破法律法規(guī)的底線；第三個(gè)難點(diǎn)就是決策。目前一些地方政府的很多決策科學(xué)民主化程度不夠,法制化程度也較低,決策違法、決策失誤或?yàn)E用決策權(quán)的現(xiàn)象還很普遍；第四,依法行政也是一個(gè)難點(diǎn)。目前很多行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法程序意識(shí)淡漠,認(rèn)為執(zhí)法只要達(dá)到目的就可以了,體現(xiàn)在維護(hù)市場(chǎng)秩序、宏觀調(diào)控、社會(huì)管理等方面執(zhí)法不夠規(guī)范化；第五個(gè)難點(diǎn)就是官民糾紛的解決。

　　記者:此次“意見”的出臺(tái),能否解決這5個(gè)難題?

　　馬懷德:“意見”中的內(nèi)容都是針對(duì)當(dāng)前依法行政中面臨的難題,如制度建設(shè)、行政決策、行政執(zhí)法到糾紛解決等而進(jìn)行的規(guī)定,提供了解決問題的思路、辦法及一些具有針對(duì)性的措施。

　　在轉(zhuǎn)變意識(shí)觀念的問題上,“意見”把提高行政機(jī)關(guān)公務(wù)人員,特別是將領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的能力和意識(shí)放到了一個(gè)非常重要的位置。尤其值得肯定的是,“意見”提到要重視提拔使用依法行政意識(shí)強(qiáng)、善于運(yùn)用法律手段解決問題推動(dòng)發(fā)展的優(yōu)秀干部,這是第一次把依法行政和干部的任用和提拔聯(lián)系在一起,解決了依法行政的動(dòng)力問題。

　　對(duì)于在立法、制度建設(shè)中出現(xiàn)的問題,“意見”里明確提出了要克服部門利益和地方保護(hù)主義的傾向,也就是說政府的立法一定要保證是公平、公正的,且能充分反映人民意愿。同時(shí)還首次強(qiáng)調(diào)公開征求的意見應(yīng)以適當(dāng)?shù)姆绞椒答佉庖姴杉{情況,通過這種方式保障公開征求意見的質(zhì)量、保障法律法規(guī)草案的質(zhì)量。另外,“意見”還重點(diǎn)單獨(dú)列出一條來講規(guī)范性文件的制定程序,規(guī)定沒有經(jīng)過公開征求意見、沒有經(jīng)過合法性審察和集體討論的不得發(fā)布實(shí)施。

　　記者:相對(duì)于意識(shí)觀念、制度建設(shè)上的問題,決策、依法行政、官民糾紛這3個(gè)難題的實(shí)踐性更強(qiáng),如何保證這些難題得到有效解決?

　　馬懷德:此次發(fā)布的“意見”對(duì)重大決策提出了5個(gè)必經(jīng)程序的要求,而且對(duì)每一個(gè)程序都作了具體的要求。“意見”提出,未經(jīng)合法性審察的不能上會(huì),不得提交會(huì)議討論,這是很嚴(yán)格的要求。同時(shí),只要違反決策規(guī)定造成重大失誤的,“誰決策誰負(fù)責(zé)”,用問責(zé)的方式來保障決策的科學(xué)民主法治化。

　　在依法行政問題上,“意見”提到“完善行政執(zhí)法體制和機(jī)制”,其中“堅(jiān)持文明執(zhí)法,不得粗暴對(duì)待當(dāng)事人,不得侵害執(zhí)法對(duì)象的人格尊嚴(yán)”尤為重要。過去存在行政強(qiáng)權(quán)、相對(duì)人弱勢(shì)的情況。現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)的是相對(duì)人的人格尊嚴(yán),這是對(duì)當(dāng)前社會(huì)上的一些強(qiáng)權(quán)現(xiàn)象作出的回應(yīng)。

　　如何解決官民糾紛這一難題?“意見”規(guī)定要完善行政調(diào)解制度,行政機(jī)關(guān)要主動(dòng)調(diào)解糾紛,這是化解社會(huì)糾紛、社會(huì)矛盾,特別是化解行政糾紛的一個(gè)很重要的渠道。此外,“意見”中提到的“充分發(fā)揮行政復(fù)議在解決矛盾糾紛中的作用”,“對(duì)重大行政訴訟案件,行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人要主動(dòng)出庭應(yīng)訴”等規(guī)定也很有意義。

　　落實(shí)好“意見”,我們的依法行政和法治建設(shè)一定會(huì)上升到一個(gè)新臺(tái)階。如果說過去是一個(gè)緩慢、平穩(wěn)的上升態(tài)勢(shì)的話,通過這個(gè)文件的落實(shí),我國(guó)的法治政府建設(shè)將會(huì)得到很大的發(fā)展。

　　記者:那么,解決這5個(gè)難題用什么來保障?聽您講話的語氣是很有信心的。

　　馬懷德:關(guān)鍵在于舉國(guó)上下法治意識(shí)的提高,尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部要重視法治,要高度關(guān)注法治的作用和意義,要提高運(yùn)用法律手段、法治思維化解矛盾、解決問題、推動(dòng)發(fā)展的能力、水平,要克服人治的頑疾,觀念最重要。

　　另外,在體制機(jī)制上要對(duì)依法行政、建設(shè)法治政府有所保障。“意見”中規(guī)定了要提拔重用法治能力強(qiáng)的干部,這是干部任用方面機(jī)制上的保障。體制機(jī)制上的保障需要行政管理體制進(jìn)一步的改革。長(zhǎng)期以來我國(guó)形成的命令服從的機(jī)制,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展下,要由聽領(lǐng)導(dǎo)變成聽規(guī)則、聽法律。

　　法治不是一蹴而就的行為,需要一個(gè)過程,在這個(gè)過程中既不能認(rèn)為法治萬能,也不能認(rèn)為法治無為。我國(guó)是一個(gè)大國(guó),改變?nèi)藗兊挠^念、法治的普及程度、行政體制的改革等問題都需要一個(gè)過程,所以這需要我們不懈的努力和進(jìn)一步的突破。(任雪 蔣新軍)

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