文章導讀： 7月28日，國務(wù)院新聞辦舉行深化出租汽車行業(yè)改革新聞發(fā)布會宣布，經(jīng)國務(wù)院同意，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深化改革推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導意 見》（下稱“《指導意見》”），交通運輸部等國務(wù)院七部門聯(lián)合頒布了《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》（下稱“《管理辦法》”）�！豆芾磙k法》將 于2016年11月1日起正式實施。

　　（本文刊發(fā)于《中國經(jīng)濟周刊》2016年第31期）

　　《中國經(jīng)濟周刊》 記者 賈國強 | 北京報道

　　“終于再也不用每天提心吊膽地拉活了，特別是去火車站和機場的時候。”在北京開了一年多的網(wǎng)絡(luò)專車司機張師傅在聽到交通部宣布承認網(wǎng)約車合法時興奮地按了喇叭。他向《中國經(jīng)濟周刊》記者說，以前政策不明確，總是擔心被罰款，現(xiàn)在終于“名正言順”了。

　　這得益于備受社會關(guān)注的出租汽車行業(yè)改革政策正式公布。7月28日，國務(wù)院新聞辦舉行深化出租汽車行業(yè)改革新聞發(fā)布會宣布，經(jīng)國務(wù)院同意，國務(wù)院辦 公廳印發(fā)了《關(guān)于深化改革推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導意見》（下稱“《指導意見》”），交通運輸部等國務(wù)院七部門聯(lián)合頒布了《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服 務(wù)管理暫行辦法》（下稱“《管理辦法》”）�！豆芾磙k法》將于2016年11月1日起正式實施。

　　“這兩份文件是一個進步，它承認了專車合法性，并將其納入出租車體系管理，有助于推動出租車行業(yè)改革，構(gòu)建健康有序的交通運輸體系。”一直呼吁出租 車管理體制改革的廣州市政協(xié)常委曹志偉在接受《中國經(jīng)濟周刊》記者采訪時說：“然而這個步子還不夠，改革步伐應(yīng)該更大一些。出租車公司的利益是次要的，應(yīng) 逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榉��?wù)型的企業(yè)；而重點在于司機和乘客的利益�！�

　　在乘客、駕駛員、出租車公司、網(wǎng)絡(luò)打車平臺和交通主管部門中，乘客和駕駛員往往是弱勢群體。那這次能解決多年以來城市居民的“出行難”“打車難”等 難題嗎？被傳統(tǒng)出租車司機普遍吐槽的“份子錢”管理模式還能繼續(xù)下去嗎？《中國經(jīng)濟周刊》記者梳理了北京、上海、廣州、南京、鄭州等31個省會城市的出租 車現(xiàn)狀，包括出租車數(shù)量、常住人口、萬人擁有量、份子錢、經(jīng)營權(quán)有償使用費等情況，希望能從中找到一些原因和答案。

　　萬人擁有量：

　　僅烏魯木齊北京上海等10個城市達標，石家莊最低且17年未增一輛

　　在此次新聞發(fā)布會上，交通部副部長劉小明表示，出租汽車行業(yè)的服務(wù)和人民群眾不斷增長的個性化的出行需求矛盾日益突出，各種問題已經(jīng)到了迫切需要解 決的時候。有的城市不同程度地存在著打車難的問題，行業(yè)服務(wù)質(zhì)量不高，老百姓出行的多樣化、多層次的服務(wù)需求得不到有效滿足。特別是在一些城市，10多年 出租汽車規(guī)模沒有增加的情況下，老百姓個性化出行沒有得到滿足。

　　1995年由住建部主導出臺的《城市道路交通規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》曾對城市出租車數(shù)量有一個指導性標準——大城市每千人不宜少于2輛；小城市每千人不宜少于0.5輛；中等城市可在其間取值。按此換算，大城市萬人擁有量不宜少于20輛；小城市萬人擁有量不宜少于5輛。

　　根據(jù)記者梳理統(tǒng)計的31個省會城市出租車萬人擁有量來看，僅有烏魯木齊、拉薩、北京等10個城市符合指導標準，占比32.26%。南寧、福州、石家莊三個省會城市萬人擁有量更低于10，分別為9.62、8.59、6.27。

　　這或許可以找到一些城市出現(xiàn)“出行難”“打車難”等的答案。曾有媒體人調(diào)查稱，一輛出租車利用率相當于8輛私家車和公務(wù)車，如果增加出租車數(shù)量，將 有效減少私家車和公務(wù)車的出行，減緩交通擁堵。增加出租車數(shù)量來應(yīng)對打車難，成為國內(nèi)不少城市近幾年共同的選擇。西安市在2011年一次性投放1053輛 出租車，合肥市2013年宣布增加1000輛新能源出租車，南京市也在青奧會前后增加3300輛。

　　然而，很多城市出租車增加數(shù)量和需求并不匹配。例如，河北媒體曾在2013年1月報道，石家莊市從1998年以來14年未增加1輛出租車，當?shù)剡\管 處沒有正面回應(yīng)，稱“石家莊和全國都一樣吧”。3年多過去了，這種狀況似乎依然沒有改變�！吨袊�經(jīng)濟周刊》記者致電石家莊市運輸管理處出租科，未得到確切 數(shù)量回應(yīng)。在石家莊市政府官網(wǎng)一篇發(fā)布日期為2015年5月11日的《石市創(chuàng)森宣傳工作全面展開》文章上顯示，當?shù)厝匀恢挥?710輛出租車。如果從 1998年算起，至2015年，也至少有17年未增加一輛出租車。

　　也有的城市出租車數(shù)量在減少。以上海為例，截至2013年，全市運營出租車為5.06萬輛。然而2015年上海市統(tǒng)計公報顯示，至年末，該市運營出 租車4.89萬輛。比此前減少了1700輛。一位上海市出租汽車行業(yè)協(xié)會人士曾對媒體表示，與10多年前相比，出租車司機每月5000元左右的收入早已失 去吸引力，再加上工作辛苦，上海年輕人都不愿去開出租。

　　為何一些城市10多年出租汽車規(guī)模沒有增加？曹志偉委員向《中國經(jīng)濟周刊》記者分析說：“交通管理部門往往會照顧出租車公司利益，為減少出租車空載 率，而對出租車進行數(shù)量管控，并且交通管理部門往往是單純地以城市靜態(tài)的人口規(guī)模為基準配置出租車數(shù)量，而沒有充分考慮城市人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟與消費水平、流 動人口組成等因素，因此出租車數(shù)量往往不能滿足市民出行需求�！�

　　份子錢：重慶過萬，部分城市降低

　　專家建議：以繳稅方式取代份子錢

　　“每天一睜眼，就欠了幾百元”，是廣大出租車師傅的寫照。除了維修和油耗成本，司機每個月還要承擔數(shù)千甚至上萬的“份子錢”。份子錢，是出租車司機 按月交給出租車管理公司的運營管理費、稅費等眾多費用，也稱承包費。它被認為是出租車司機的主要負擔，也是出租車公司的主要營收收入。

　　“之前傳聞份子錢會降低，但最近又沒有動靜了，對此不抱什么希望了�！痹诒本╅_了十幾年出租車的的哥梁師傅向記者如此說，“自從專車出現(xiàn)以后，拉活 最多的一天是因近期某天的大雨，拉了1200多元，好久沒有這么多了�！绷簬煾嫡f，現(xiàn)在空跑比較多，每天能拉到五六百元已然是碰運氣了，刨去份子錢和油 錢，到手200元就算滿意了。

　　記者根據(jù)公開資料整理發(fā)現(xiàn)，31個省會城市中，重慶市的出租車份子錢最高，每月11044元。這個數(shù)據(jù)來自重慶市交委公開信箱，一位的哥抱怨，他 2009年8月的時候，按公司規(guī)定的每天上繳份子錢380元，然而到了2015年，份子錢卻漲到了每天415元。重慶市交委在查實后回復(fù)稱，“2015年 度公司制定的出租汽車經(jīng)營方案實際產(chǎn)值任務(wù)繳納標準為：每車產(chǎn)值為14250元/月（475元/天），返還基礎(chǔ)工資、雜費等共計3206元/月，實際產(chǎn)值 約為11044元/月（368.13元/天），低于行業(yè)規(guī)定的最高標準11400元/月（380元/天）”。依據(jù)該回復(fù)發(fā)現(xiàn)，即使按重慶市交委核實的約 11044元/月，重慶市出租車行業(yè)份子錢仍然是最高的。

　　而份子錢最低的城市是銀川，每月3000元。因為各地收取標準不一，份子錢約占出租車司機月收入的30%至60%。而份子錢去哪兒了？據(jù)媒體調(diào)查發(fā) 現(xiàn)，份子錢被出租車企業(yè)用來承擔40個項目的成本，變相幫助企業(yè)分擔各種經(jīng)營風險和管理成本，有部分還被“騰轉(zhuǎn)挪移”用于企業(yè)養(yǎng)人以及支付離譜的辦公費、 招待費等。在特許準入的壟斷性政策下，經(jīng)營出租車公司成為風險低、省心且穩(wěn)賺不賠的買賣。

　　在份子錢模式下，隨著專車的不斷沖擊，出租車司機的收入日漸減少，這引發(fā)了部分城市這兩種新舊業(yè)態(tài)的沖突。一些城市選擇了直接降低份子錢。2015 年3月31日，南京市物價局和交通運輸局聯(lián)合下發(fā)通知，從4月1日起，南京降低出租車“份子錢”，普通車型單班每月下調(diào)600元，雙班每月下調(diào)200元， 下調(diào)幅度分別為8.96%、2.86%；2015年10月，蘭州市將駕駛員的月承租金由此前3950元降低至3650元。

　　也有部分城市開始取消出租車經(jīng)營權(quán)有償使用費，它是企業(yè)交給地方財政的費用，會被轉(zhuǎn)嫁到“份子錢”里。據(jù)不完全統(tǒng)計，自2007年以來，已有濟南、 武漢、南京、杭州、昆明、南昌、長沙等7個省會城市取消出租車經(jīng)營權(quán)有償使用費。今年4月，長沙市交通運輸局局長劉明理稱，從5月1日起，長沙正式取消出 租汽車特許經(jīng)營權(quán)使用費，細化到出租車個體來說，每車每月將減輕負擔520元。

　　比較出租車“份子錢”模式和專車“按訂單分成”模式，在專車司機張師傅看來，專車模式明顯占優(yōu)，接一訂單，平臺公司扣費27%左右，一月下來如果營 收10000元，扣費不過3000元；另外，一天不工作也不害怕扣錢。而的哥梁師傅則稱，每天必須先把份子錢完成，即使生病也不敢停下來休息，如果完不 成，基本就是倒貼白干了。

　　對此，曹志偉委員建議：“新政中提出鼓勵、支持和引導出租企業(yè)、行業(yè)協(xié)會與出租汽車駕駛員、工會協(xié)商確定出租車承包費標準和定額任務(wù)，可見改革不夠 徹底。應(yīng)改變原來不合理的利益分配，以繳稅的方式取代出租車司機的‘份子錢’，即平臺按照規(guī)定代扣代繳司機個人應(yīng)繳的稅費（按營運收入×稅率），鼓勵司機 多勞多得，這也是改革能否取得成功的關(guān)鍵所在�！�

　　據(jù)報道，廣州的改革方案或?qū)⒊雠_，出租車管理將利用“每單訂單分成”的方式取代固定“份子錢”，乘客的車費也將與司機載客數(shù)量、訂單有效率、營運里程、營運時間和車輛類型等因素相關(guān)，司機“多勞多得”。

　　管理權(quán)限如何考量：

　　中央明確大方向，地方承擔主體責任

　　在被問及中央和地方管理權(quán)限是如何考量時，交通部副部長劉小明強調(diào)屬地管理責任，“這次改革我們充分尊重了地方城市人民政府的權(quán)利，同時又希望全國 在事關(guān)改革方向上的一些重要問題上能夠比較明確”，“出租汽車的管理是城市人民政府的主體責任，各個城市的規(guī)模、公交發(fā)展水平、擁堵情況等等千差萬別，在 這樣的情況下，如何定位這個城市的出租汽車，如何考慮這個城市的出租汽車發(fā)展規(guī)模等等，需要由各個城市政府來進行確定” ，“兩個文件給各個城市人民政府留夠了充足的政策空間，地方也可以因地制宜，因城施策”。

　　對于《指導意見》和《管理辦法》這兩份文件，財經(jīng)評論員宋清輝對《中國經(jīng)濟周刊》記者說：“網(wǎng)約車正式合法化，乘客乘坐網(wǎng)約車變得更安全，合法權(quán)利 得到進一步保障；運營平臺因為有規(guī)可循，減輕了他們的成本和相關(guān)費用支出；傳統(tǒng)出租汽車企業(yè)轉(zhuǎn)型提供網(wǎng)約車服務(wù)將更加便捷，競爭更加公開透明�！�

　　也有一些謹慎樂觀的聲音，中國互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會互聯(lián)網(wǎng)法治工作委員會委員丁道勤對《中國經(jīng)濟周刊》記者表示：“專車新規(guī)從諸多正面角度規(guī)定了相關(guān)的管理要 求，但尤其值得業(yè)界關(guān)注的是，眾多條款都留下了立法開口，這些都增加了專車新規(guī)的不確定因素，也是考慮專車新規(guī)未來成效的關(guān)鍵。如網(wǎng)約車運價的政府指導價 開口，各地具體實施細則開口等。”

　　“縱觀全規(guī)，在鼓勵創(chuàng)新背后，專車新規(guī)其實還有另一條隱含的主線：保持穩(wěn)定，禁止沖擊出租車市場。在專車新規(guī)出臺后，創(chuàng)新力量和傳統(tǒng)勢力的博弈仍將繼續(xù)。我贊同專車新規(guī)的進步方向，希望后續(xù)能落實好相關(guān)細節(jié)，不至于在實施層面走樣。”丁道勤說。

　　“我國雖然從計劃經(jīng)濟走向市場經(jīng)濟已快40年，在監(jiān)管領(lǐng)域仍不乏一些未跟上時代發(fā)展的習慣和做法。我們的政府和各級監(jiān)管主體要逐漸習慣、適應(yīng)從‘管 理’向‘治理’的職能轉(zhuǎn)變，這就對我國的城市治理體制機制的改革提出了要求。”國家發(fā)改委城市中心綜合交通規(guī)劃院院長張國華向《中國經(jīng)濟周刊》記者分析 說，“我們要改革我們的治理體系，讓所有相關(guān)利益主體：政府、企業(yè)、智庫、個人都參與其中，有表達利益訴求的渠道和方式。城市各個方面的治理不再是一言 堂，一方可以‘任性’而為，而是需要所有的利益主體都參與到其中，協(xié)調(diào)各方利益，才能達到最好的治理效果。”