深化農村土地制度改革引熱議代表建議

　　修改土地管理法確保農民權益變現落地

　　□　本報記者　阮占江

　　“深入推進農業(yè)供給側結構性改革,穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革,深化農村土地制度改革試點,賦予農民更多財產權利。”國務院總理李克強在政府工作報告中的這一表述,引起了廣泛關注。《法制日報》記者注意到,連日來,圍繞如何深化農村土地制度改革,確保農民相關權益落實變現,一些代表紛紛建言獻策。

　　同權不同價損害農民合法權益

　　2016年11月至12月期間,中共中央、國務院先后出臺《關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》和《關于深入推進農業(yè)供給側結構性改革、加快培育農業(yè)農村發(fā)展新動能的若干意見》,多次強調產權保護,并提出要深化農村集體產權制度改革,落實承包地、宅基地、集體經營性建設用地的用益物權,賦予農民更多財產權利,盤活利用空閑農房及宅基地,增加農民財產性收入。把農民土地承包經營權分為承包權和經營權,實現集體所有權、農戶承包權和土地經營權“三權分置”。對此,社會各界尤其是理論界給予了高度肯定,認為這是我國農村改革的又一次重大制度創(chuàng)新。

　　在接受《法制日報》記者采訪時,湖南秦希燕聯(lián)合律師事務所主任秦希燕代表說:“農村集體土地、農戶宅基地等物權是農民依法享有的財產,也是農民最為重要的財產,但受土地管理法禁止農村集體建設用地(特別是宅基地)入市的強制性規(guī)定,農民難以基于土地的用益物權而增加財產性收入。同時,該法規(guī)定任何單位和個人進行建設,必須申請使用國有土地,致使國有建設用地供不應求,部分地方政府不斷擴大土地征收范圍,甚至違規(guī)征收,導致農村集體土地、城鎮(zhèn)國有建設土地兩者的價值嚴重失衡,容易激化農村與城市、農民與政府之間的矛盾。”

　　他認為,隨著我國經濟發(fā)展,城鄉(xiāng)一體化進程的不斷深入,涉及到農村集體土地的經濟活動、交易行為會越來越多,如果不能從立法層面改變農村集體土地禁止入市的現狀,將會影響農民的合法權益,影響農業(yè)供給側結構性改革的順利推進。

　　秦希燕稱,土地使用權等用益物權體現價值的主要因素在于入市流通、交易。如果財產權益不能上市流通,則根本就難以產生價值。因現行土地管理法和建設用地市場的影響,農村集體土地難以入市流轉,而城鎮(zhèn)國有建設用地的供不應求,造就了國有建設用地價格的不斷飆升。農村集體土地、國有建設用地同屬于用益物權,但同權不同價,損害了農村集體經濟組織和村民的合法權益。

　　制度障礙致農民權利變現受阻

　　秦希燕表示,要賦予農民更多財產權益,讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果,就必須賦予其更多財產權益,加快推進城鄉(xiāng)一體化進程,加快農民進城落戶的市民化進程。然而,農民一方面難以通過流轉集體土地(尤其是宅基地)而獲得財產收益,另一方面又因城鎮(zhèn)國有土地價格飆升、房價居高不下而難以在城鎮(zhèn)安居樂業(yè),這就會嚴重制約城鄉(xiāng)一體化的推進,阻礙農民共享現代化成果。

　　“有恒產者才有恒心,產權必須給予長久的保護。”秦希燕說,目前土地管理法雖然規(guī)定為了公共利益可征收集體所有的土地、個人房屋等,但并未對公共利益進行明確的界定,致使公共利益被擴大解釋,甚至部分房地產開發(fā)等商業(yè)項目也利用公共利益的名義進行征收,不利于對農村集體經濟組織和村民產權的長久保護。

　　同時,當前農村土地承包權制度和農村土地承包流轉的實踐,尤其是農村土地承包法有關土地承包權流轉的規(guī)定,沒有區(qū)分承包權和經營權,而且承包權流轉的規(guī)定,本身就具有局限性,也與現實中承包權與經營權分置不相符合,無論是承包權的流轉,還是經營權的流轉,都還存在一些法律層面的障礙,容易引發(fā)糾紛。

　　公共利益范圍亟待合理界定

　　十八屆三中全會提出“保障農戶宅基地用益物權,改革完善農村宅基地制度,探索農民增加財產性收入渠道,建立農村產權流轉交易市場,推動農村產權流轉交易公開、公正、規(guī)范運行”后,黨中央、國務院先后出臺了一系列相關政策,為修訂土地管理法提供了政策支撐。而落實黨中央、國務院的政策,全面深入推進農業(yè)供給側結構性改革,需要對土地管理法進行修改。

　　“首先,需要完善土地征收征用制度,合理界定公共利益范圍。”秦希燕提出,為了防止公共利益被濫用,應當以立法形式合理界定公共利益的范圍,國務院可采用制定目錄的方式,確定公共利益的范圍；也可以采用排除法,明確不得以公共利益為名進行征收的范圍。

　　“其次,要允許農民集體所有的土地進入城市市區(qū),推進城鄉(xiāng)一體化。”秦希燕建議,城市市區(qū)的土地屬于國家所有,但新增的城市市區(qū)的土地也可以屬于農民集體所有。

　　“其三,要建立健全統(tǒng)一的土地使用權流轉市場,完善流轉制度。”秦希燕指出,目前我國國土地使用權的出讓、轉讓市場、交易程序已基本完善,但針對農村集體土地,受禁止入市的影響,相關交易市場、交易規(guī)則尚未形成。因此,在允許農村集體土地入市的情形下,應當建立健全統(tǒng)一的土地使用權流轉市場,完善流轉制度。

　　“其四,要改變建設用地必須使用國有土地的現狀,允許農村集體土地使用權入市。”秦希燕認為,要想徹底解決農村集體土地、國有土地同權不同價的現狀,切實保護農民的產權,應當允許農村集體土地入市,但應當符合城鄉(xiāng)規(guī)劃。

　　土地承包法應明確流轉雙方義務

　　針對目前我國農民對其宅基地以及房屋主要功能為居住使用,收益、處分等權能作用尚未充分發(fā)揮,農民難以基于宅基地而獲得財產性收益。秦希燕提出,要充分保障宅基地用益物權的權能,擴大農民的財產性權利。宅基地使用權與房屋所有權直接相關,宅基地歸集體所有,但房屋歸農民所有。

　　“此外,要允許農民集體所有土地可用于非農業(yè)建設,但應當符合土地總體規(guī)劃。”秦希燕說。

　　對于如何防止土地承包權流轉過程中,農用地用途被不正當的改變,秦希燕建議,土地承包法應明確規(guī)定土地承包權流轉雙方都負有防止土地農業(yè)用途改變的義務,明確發(fā)包人、土地使用權流轉中介及監(jiān)督管理主體對防范土地用途改變同樣具有監(jiān)管職責或義務；明確規(guī)定土地承包權流轉雙方、發(fā)包人、土地承包權流轉中介及監(jiān)督管理主體,未盡相應義務都應承擔明確可行的法律責任。

　　人大代表談農村土地制度改革

　　安徽省委書記李錦斌代表:

　　在安徽代表團全體會議上,安徽省委書記李錦斌代表在談到農村改革時介紹說,這一年來,安徽積極爭當改革先鋒,堅定地以敢為人先的大包干精神推動農村改革。三項針對農村改革的“先行先試”在安徽全省開花遍地。土地確權8000萬畝,確權后的土地在流轉中變?yōu)檗r民資本。農村集體資產確權到戶,讓農村沉睡多年的資產流動起來。

　　針對現實中有相當一部分被征收土地未履行法定審批手續(xù),圈地濫征和征而不用導致土地閑置普遍存在,造成土地資源浪費的情況,海南代表團則集體提出議案,建議修改土地管理法,對農用地轉為建設用地實行更加嚴格的審批權限及程序,完善征地程序。

　　萬家麗集團董事長黃志明代表:

　　在談到調整農村土地政策、推動農業(yè)現代化和產業(yè)化的話題時,萬家麗集團董事長黃志明代表說,隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進,現行土地管理制度特別是農村土地管理制度與社會主義市場經濟體制不相適應的問題日益顯現。農村流轉的土地很難進行抵押融資貸款,因而不能為農業(yè)的后續(xù)發(fā)展提供資金的支持,而這又反過來影響農村的土地流轉。

　　為此,黃志明建議農村土地與城市土地應該同權入市,既體現了利益的公平,又增加了農民收入,還增加了國家來自土地資源的收入,同時也給農村發(fā)展帶來大量的資金,是一件利國利民的大好事。

　　民進中央常委、清華大學教授蔡繼明代表:

　　民進中央常委、清華大學教授蔡繼明代表,常年聚焦農村土地制度改革,今年他再次就土地管理法的修改帶來了更為詳細的議案。在他看來,當前土地管理法取消了集體土地的建設用地使用權,禁止集體土地進入建設用地市場,造成集體土地與國有土地產權制度不平等,使集體土地不能參與工業(yè)化、城市化建設,分享工業(yè)化、城市化利益,損害了農民權益；而農村宅基地沒有處分權因而不能流動,又造成了大量“空心村”、土地閑置。

　　為此,蔡繼明在《關于修改〈中華人民共和國土地管理法〉的議案》中提出,要嚴格規(guī)定政府的征地行為只限于公益性用地范圍,允許城市土地保留集體所有權,明確農村集體土地所有權的行使主體,明確農村集體土地與國有土地同地同權同價等。