6月29日清晨4點半，徹夜召開的歐盟峰會在經過激烈爭辯之后，終于艱難地通過了一項有關難民問題的決議，避免了本次峰會公開分裂、不歡而散的最壞結果。但是歐盟官方與輿論同時指出，這項決議“過于空泛、牽強，難以執行”。德國總理默克爾直言，“為對接（關于難民問題的）不同意見，還要做很多事”。

　　仔細分析決議里的三項內容，的確都是設想，很難對治理難民問題奏效：一是，在地中海南岸北非國家設立所謂“出發平臺”，先期攔住尋求庇護的移民無序渡海赴歐。但有關南岸國家聞訊后立即一致拒絕接受。其實，即使他們接受，效果也很難指望。

　　二是，對那些已在歐洲登陸的避難移民，根據聯盟內互助精神，不能只由意大利一家接納，而應在歐洲其它地方“以志愿原則” 設立“有控制的中心”分別收留處理。但很難想象會有他國“志愿”在本國設立這樣的“中心”，接過這塊燙手的山芋。就連在此問題上唱高調的法國總統馬克龍也宣布不接受。至于東歐的維謝格拉德集團國家，則一貫堅守不接受歐盟的分配難民方案。意大利新政府徹底修改都柏林協議，更堅定拒收難民登陸的立場。意內政部長薩爾維尼宣布今夏意大利關閉地中海港口。歐盟內部分歧難消，意味著當前漂流在地中海上的難民船仍然難得救助，歐洲領海上的人道主義危機繼續上演。

　　三是，默克爾聲稱，已有12個歐盟國家同意讓那些在本國登記后又去德國的難民返回，但至少東歐國家否認說沒有這樣的協議。德國執政聯盟中的基社盟主席、內政部長霍斯特強烈要求默克爾修改難民政策，其中之一就是要在6月底前退回那些已在他國登記過的難民。但歐盟峰會決議在這個問題上的模糊表態令他不滿，聲稱考慮辭去內政部長以及基社盟主席職務。這一表態讓默克爾幾經波折成立的執政聯盟陷入“不確定的未來”，在德國政界掀起軒然大波。

　　目前來看，始于2015年的難民潮不斷重壓歐洲，傷害性攀升。默克爾在本次峰會前就發出警告，“移民問題已關系到歐盟的存續或破裂”，成為歐盟當前及未來的“頭等隱患”。

　　造成如此情勢的原因，一是歐盟一直刻意顯示自身雖為富國集團，但特別關注、援助發展中世界，希圖籍此獲取國際關系中的領先角色。默克爾說，“如難民問題得以處理，非洲和其它地方就會相信我們的價值觀，相信多邊主義而非單邊主義”，而如今難民問題難以解決，歐盟就面臨國際治理中難掌主動權的巨大壓力。

　　二是大量難民蜂擁進入，歐洲國家的負擔驟然超重，當地居民難以忍受，民粹主義趁機得勢，打破常規的“黑天鵝”四處飛起，多國政局駛出正常軌道，動蕩不已。近日意大利政權改頭換面，極右翼聯盟黨黨首薩爾文尼擔任副總理、內政部長要職，就是憑借嚴厲控制外來移民的主張贏得人氣的。歐盟總部與大國雖然對意大利政權的反建制性質出言審慎，但對它可能攪局的擔心加重。

　　三是，在歐盟建設中，聯盟成員對一體化進展的方向與進度的選擇有區別性。在難民問題上，各成員的利益、處境與主張不同，客觀上增大了聯盟的離心力。

　　應該看到，當前難民問題已擴展至全球，與美國特朗普政府的零容忍移民政策對比，歐盟一直在想辦法應對。但是，本次歐盟峰會的情況顯示，歐盟在尋求理性、務實、服眾地解決難民問題上，仍然道阻且長。難民問題將是歐盟建設的一個長期挑戰，也是外界觀察歐盟發展的一個重要標桿。（作者：邢驊，中國國際問題研究院研究員）