重罰違規(guī)治資本市場亂象

　　近年來，證監(jiān)會通過依法對實際控制人兼任高管的情形采取“雙罰”，在法律規(guī)定范圍內最大限度提高違法成本；積極支持投資者對信息披露違法的上市公司及其股東提起民事賠償訴訟，加大刑事移送力度。今年上半年，證監(jiān)系統(tǒng)行政處罰數(shù)量、罰沒金額和市場禁入人數(shù)創(chuàng)新高，行政處罰依法全面從嚴的壓倒性態(tài)勢已經(jīng)形成。

　　近期，針對此前被證監(jiān)會處罰的明星趙某，18位浙江股民決定起訴其夫婦及其控制的龍薇傳媒，擬索賠近500萬元。這使得證監(jiān)行政處罰再次成為市場關注熱點。

　　我國資本市場曾飽受市場亂象困擾。證監(jiān)會的行政處罰，一度被認為“不疼不癢”。近年來，證監(jiān)會提出依法全面從嚴的監(jiān)管執(zhí)法理念。證監(jiān)會主席劉士余要求，執(zhí)法要使違法違規(guī)者“該擔的責，該受的罰，一項都不能少！”

　　2018年上半年，證監(jiān)系統(tǒng)共作出159項行政處罰決定，比2017年同期增長41%，罰沒款金額63.94億元，市場禁入20人次。行政處罰數(shù)量、罰沒金額和市場禁入人數(shù)創(chuàng)新高。近日，在證監(jiān)會系統(tǒng)行政處罰工作會議上，證監(jiān)會副主席閻慶民表示，行政處罰依法全面從嚴的壓倒性態(tài)勢已經(jīng)形成。

　　重拳出擊

　　有效震懾違法

　　近年來，一批老百姓深惡痛絕的股市里的違法違規(guī)行為被查處。幾起標志性案件的行政處罰訴訟判決使得一些長期困擾執(zhí)法的難題得到一定程度的解決。比如，欣泰電氣溫德乙訴證監(jiān)會案中，北京一中院支持了證監(jiān)會對實際控制人兼任董事長采取“雙罰”的法律適用原則；在胡曉勇訴證監(jiān)會案中，北京高院支持了證監(jiān)會關于上市公司董事勤勉盡責義務以及判斷標準等一系列法律適用原則；北京東易律師事務所訴證監(jiān)會案中，北京一中院支持證監(jiān)會的處罰決定，明確了律師事務所關于證券業(yè)務的執(zhí)業(yè)邊界。

　　當前，證監(jiān)會“查審分離”的執(zhí)法模式頗有特色。行政處罰決定作出前，實行查審分離，處罰決定后，要接受行政復議監(jiān)督和行政訴訟司法審查，還有紀檢部門和媒體的監(jiān)督。

　　在工作架構上，證監(jiān)會處罰委做好執(zhí)法工作把總收口的同時，把行政處罰權全面下放到各地派出機構，切實賦予一線屬地監(jiān)管職責，并設立巡回審理辦公室，形成了處罰委、巡回審理工作組、派出機構合理分工、齊頭并進的“一盤棋”格局。大案要案向處罰委聚集，普通案件隨調查重心下傾。執(zhí)法體制機制的優(yōu)化，凝聚了全系統(tǒng)的執(zhí)法力量，初步實現(xiàn)“一個拳頭打出去，一個標準管市場”。

　　當前，還存在一些違法違規(guī)成本低、執(zhí)法手段不足的問題。其中，比較受關注的是，證券法對信息披露違法規(guī)定的頂格處罰只有60萬元，這讓不少人長期詬病。對此，專家表示，通過證券法修訂和刑法解釋出臺，這些問題有望得到解決。此外，在現(xiàn)有法律修訂前，證監(jiān)會和有關部門還可通過用足用好法律規(guī)定，民事、行政和刑事“三箭齊發(fā)”，以增大執(zhí)法威懾力，提高違法成本。

　　比如，近期，證監(jiān)會援引基金法規(guī)定對多起私募基金“老鼠倉”案件進行處罰，相比之前罰款金額大幅提高，對私募基金形成極大震懾。再比如，雖然上市公司信息披露違法違規(guī)行政罰款上限僅有60萬元，但證監(jiān)會一方面做好自己的事，通過依法對實際控制人兼任高管的情形采取“雙罰”，在法律規(guī)定范圍內最大限度提高違法成本；另一方面，積極支持投資者對信息披露違法違規(guī)的上市公司及其股東提起民事賠償訴訟，加大刑事移送力度。滬深交易所也據(jù)此啟動重大違法退市程序。通過一系列組合拳，對上市公司及相關責任人來說，其信息披露違法違規(guī)的后果可能不僅僅是行政罰款，還可能面臨巨額民事賠償和牢獄之災，甚至退市。

　　挑戰(zhàn)嚴峻

　　監(jiān)管還需補“短板”

　　當下，局部債務風險和流動性收緊問題在股市債市期市中有所體現(xiàn)，并誘發(fā)股市債市期市中違法違規(guī)行為的發(fā)生。經(jīng)驗表明，經(jīng)濟下行壓力增大時期，也是市場風險暴露的時期，往往也是違法行為多發(fā)時期。

　　與此同時，市場開放程度加深，境內外市場聯(lián)動性增強，市場日益復雜。新工具、新技術、新的交易安排帶來的違法違規(guī)行為具有高科技性、隱蔽性，合法與非法的界限不易辨別。比如，程序化高頻交易的監(jiān)管要求，在世界范圍內都是一個模糊問題。再比如，資本市場加速開放，如何推進涉外執(zhí)法？當下的市場生態(tài)環(huán)境還談不上良性發(fā)育，市場約束機制還不健全，市場的自我修復功能還比較弱……這些市場中的新老課題疊加，使得證監(jiān)執(zhí)法挑戰(zhàn)格外嚴峻。

　　此外，證監(jiān)行政執(zhí)法不適應新挑戰(zhàn)的一面凸顯。專家表示，這種不適應，表現(xiàn)在“總量”和“結構”上。“總量”上執(zhí)法人員配置不足。以證監(jiān)會處罰委為例，正式編制只有24人，一年有300多件案子，還有處罰的復議和訴訟等。“結構”則表現(xiàn)在執(zhí)法人才結構、知識結構等結構性問題凸顯。比如，統(tǒng)一債券市場監(jiān)管、多層次資本市場監(jiān)管、股權眾籌、區(qū)塊鏈等新事物監(jiān)管、涉外監(jiān)管等，這些新挑戰(zhàn)如何應對，是一道道待解難題。

　　清華大學法學院教授、商法研究中心副主任湯欣認為，金融監(jiān)管尤其證券監(jiān)管需要投入大量的人力、物力與財力。研究表明，目前美國證監(jiān)會（SEC）的雇員數(shù)量比中國證監(jiān)會稍多，但人均的財政撥款10倍于中國證監(jiān)會，而且執(zhí)法部門的雇員通常具有實務界的工作經(jīng)驗，國際合作也較為豐富。可見，證監(jiān)部門需要有更多的投入、更好的人才隊伍以及對市場更豐富和貼近的了解。

　　另外，也有市場人士認為我國資本市場上的民事賠償機制還不發(fā)達、刑事責任與行政處罰兩種機制的銜接方面還有較大的空隙。證監(jiān)執(zhí)法的精細化也還要聚焦發(fā)力。