作者：步少華（中國國際問題研究院拉美和加勒比研究所副所長）

　　6月6日至10日，第九屆美洲峰會(huì)在美國洛杉磯舉行。這是繼1994年美國在邁阿密主辦第一屆峰會(huì)之后，峰會(huì)頭一次回歸美國本土。雖然是坐鎮(zhèn)主場，但美國顯然未能將峰會(huì)辦成“主場外交”該有的樣子：先是在參會(huì)問題上遭到不少拉美國家抵制，在全世界面前丟了臉，不期而至的拉美難民移民大軍又打了美國人一個(gè)措手不及。最后，作為東道主提出來的多種新倡議又被質(zhì)疑誠意不足，空表雄心。應(yīng)該看到的是，此次“風(fēng)波”既體現(xiàn)了美國和拉美國家間長期存在的控制與反控制矛盾，也反映出“泛美體系”在新時(shí)期出現(xiàn)的一些新的特點(diǎn)。問題的實(shí)質(zhì)在于，美式霸權(quán)的相對衰落對于包括拉美國家在內(nèi)的廣大發(fā)展中國家正日益成為一個(gè)不爭的事實(shí)。

　　6月10日，民眾在美國加利福尼亞州洛杉磯舉行游行，抗議美國的外交政策。新華社發(fā)

　　峰會(huì)遭遇“三大尷尬”

　　6月10日，在拜登總統(tǒng)和拉美20國領(lǐng)導(dǎo)人共同宣布了所謂的《洛杉磯移民和保護(hù)宣言》之后，第九屆美洲峰會(huì)落下了帷幕。與歷屆峰會(huì)相比，此次峰會(huì)的“話題屬性”似乎更強(qiáng)。這并非因?yàn)榉鍟?huì)取得了什么成績，反倒是源于其遭遇的“三大尷尬”。

　　其一，峰會(huì)“簽到率低”令人尷尬。美國以“不民主”為由拒絕邀請古巴、委內(nèi)瑞拉、尼加拉瓜三國與會(huì)，最終釀成一場出乎其意料的參會(huì)危機(jī)。墨西哥、玻利維亞、洪都拉斯的領(lǐng)導(dǎo)人明確表示因反對美排斥古、委、尼三國的霸道作法而不出席峰會(huì)。其中墨總統(tǒng)洛佩斯說到做到的行事風(fēng)格令其在國內(nèi)外“加分”不少。不僅如此，哪怕是到了會(huì)上，阿根廷總統(tǒng)、墨西哥外長甚至是中美洲小國伯利茲的總理也仍然“不依不饒”，繼續(xù)“炮轟”美政府對他國的孤立政策。此外，危地馬拉、薩爾瓦多、烏拉圭的領(lǐng)導(dǎo)人也因雙邊關(guān)系、身體健康等種種原因未到會(huì)。

　　其二，突如其來的難民移民大軍令人尷尬。就在峰會(huì)召開的當(dāng)口，一支由多達(dá)1.5萬名移民組成的“大篷車”隊(duì)伍從墨西哥南部出發(fā)，向著美墨邊境的方向行進(jìn)。仿佛是要對拜登的霸道行徑表達(dá)不滿似的，這些移民中的相當(dāng)一部分恰恰是來自美國拒絕邀請的古、委、尼三國。面對這支專程前來為峰會(huì)“造勢”、可能是有史以來最大規(guī)模的拉美移民隊(duì)伍，已經(jīng)被“低簽到率”搞得臉上無光的會(huì)議組織者明確表示“吃不消”。美國務(wù)卿布林肯甚至稱，挑戰(zhàn)“前所未有”。

　　其三，會(huì)議成果有名無實(shí)令人尷尬。峰會(huì)上，美國再次施展出巧舌如簧的忽悠能力，高調(diào)推出了以下幾個(gè)姑且能算作是主要成果的文件：一是“美洲經(jīng)濟(jì)繁榮伙伴關(guān)系”計(jì)劃。白宮官員稱，該計(jì)劃目前還只是一個(gè)框架，其能否達(dá)成還有賴于未來幾個(gè)月內(nèi)美國同拉美伙伴的談判情況。在內(nèi)容上，該框架與近期剛達(dá)成的“印太經(jīng)濟(jì)框架”幾乎神似，都不包含關(guān)稅豁免、市場準(zhǔn)入等實(shí)質(zhì)性條款。二是“美洲健康和復(fù)原力行動(dòng)計(jì)劃”。該計(jì)劃只是表示將成立一個(gè)旨在培訓(xùn)拉美國家衛(wèi)生人員的名為“美洲衛(wèi)生隊(duì)”的組織，但對拉美國家當(dāng)前最關(guān)心最急需的疫苗等抗疫需求只字未提。三是“美國-加勒比應(yīng)對2030年氣候危機(jī)伙伴關(guān)系”計(jì)劃。該計(jì)劃具體能拿出多少投資來給加勒比國家，白宮自己目前也沒有數(shù)。四是“洛杉磯移民和保護(hù)宣言”。作為峰會(huì)最終聲明性質(zhì)的文件，宣言算是給了從一開始就希望峰會(huì)聚焦移民問題的拜登政府一個(gè)交代。但該宣言的重心更多還是放在了協(xié)調(diào)地區(qū)國家?guī)兔绹�分�?dān)移民壓力上，對真正導(dǎo)致移民產(chǎn)生的地區(qū)欠發(fā)展問題基本無甚著墨。此外，墨西哥和中美洲“北三角”國家領(lǐng)導(dǎo)人的缺席無疑也令峰會(huì)上達(dá)成的任何關(guān)于移民的承諾都大打折扣。

　　“泛美體系”遭空前質(zhì)疑

　　談?wù)撁乐薹鍟?huì)及美拉關(guān)系，自然繞不過其背后的“泛美體系”架構(gòu)。基于“門羅主義”這一思想內(nèi)核，近代以來在地區(qū)霸權(quán)國美國的“領(lǐng)導(dǎo)”下，美洲國家逐漸建立起一整套涵蓋全方位議題的泛區(qū)域治理架構(gòu)——“泛美體系”。二戰(zhàn)后成立的區(qū)域性組織美洲國家組織是這一體系在當(dāng)代的最主要代表。大家耳熟能詳?shù)姆好佬l(wèi)生組織、美洲開發(fā)銀行等均屬于該組織的專門機(jī)構(gòu)。而美洲峰會(huì)則是該組織為了推動(dòng)美洲自貿(mào)區(qū)建設(shè)而專門建立的制度。近年來，雖然自貿(mào)區(qū)議程早已無果而終，但美洲峰會(huì)卻勉強(qiáng)延續(xù)了下來，而且竟慢慢發(fā)展成為“泛美體系”中最引人關(guān)注的招牌性制度。

　　很長時(shí)間以來，美國和拉美國家圍繞“泛美體系”所展現(xiàn)出的控制與反控制的矛盾關(guān)系早已常態(tài)化。多的不說，單就是在美洲峰會(huì)這一建立不到30年的機(jī)制下，美拉間展開的斗爭就可以用“精彩”兩個(gè)字來形容。首先，作為峰會(huì)機(jī)制設(shè)計(jì)“初心”的美國所力推的美洲自貿(mào)區(qū)建設(shè)議題，在當(dāng)時(shí)拉美左翼國家的一片反對聲中，連前四屆峰會(huì)都沒有熬過，早早“胎死腹中”。其次，參會(huì)權(quán)問題始終存在。事實(shí)上，除了第七屆峰會(huì)勉強(qiáng)湊足了美洲所有35國之外，其余的歷次會(huì)議均談不上團(tuán)結(jié)。古巴從最開始就被美國排斥在外，迄今只參加過第七和第八兩屆峰會(huì)。委內(nèi)瑞拉、厄瓜多爾、尼加拉瓜、危地馬拉、薩爾瓦多、安提瓜和巴布達(dá)、巴拉圭等多國的領(lǐng)導(dǎo)人也都曾缺席過峰會(huì)。在上一屆峰會(huì)上，甚至連美國總統(tǒng)特朗普也選擇臨時(shí)“翹會(huì)”，引發(fā)一片嘩然。

　　出人意料的是，4年后的今天，雖然美國早已不在特朗普治下，但本屆峰會(huì)上美拉矛盾的激烈程度卻反而觸及了更高點(diǎn)。“泛美體系”遭遇前所未有的反對與質(zhì)疑，其不確定不穩(wěn)定性上升。多國對峰會(huì)的上級組織——美洲國家組織發(fā)起了迄今為止最為猛烈的“炮轟”。阿根廷總統(tǒng)費(fèi)爾南德斯當(dāng)著拜登的面要求重組該組織并撤銷其領(lǐng)導(dǎo)層。墨西哥外長再次重申了墨對于改革甚至是廢除該組織的一貫要求。未到會(huì)的薩爾瓦多總統(tǒng)布克爾則在社交媒體上稱，該組織“已失去存在的理由”。但指責(zé)歸指責(zé)，對于未來“泛美體系”應(yīng)向何處發(fā)展的問題，拉美國家并未形成什么成熟的看法，只有墨西哥提出了以歐盟的一體化組織為藍(lán)本打造新型美洲關(guān)系的提議。針對上述指責(zé)與建議，拜登政府雖然并沒有給予直接回應(yīng)，但這并不代表美國對改革“泛美體系”就絲毫沒有上心。在8日的峰會(huì)致辭中，拜登就明確表態(tài)稱，要對美洲開發(fā)銀行實(shí)施根本性改革。但具體怎么改，拜登并沒有細(xì)說。

　　移民危機(jī)反噬美國霸權(quán)

　　“泛美體系”出現(xiàn)了“癥狀”，往往要到其背后“門羅主義”的“病灶”里去找原因。誕生200年以來的大部分時(shí)間里，鼓吹“美洲是美國人的美洲”霸權(quán)邏輯的“門羅主義”始終都是影響美拉關(guān)系的決定性變量。但近幾年以來，尤其是世界進(jìn)入動(dòng)蕩變革期之后，“門羅主義”的合法性基礎(chǔ)開始不斷遭到侵蝕，美式霸權(quán)在拉美的相對式微正越來越成為一個(gè)不爭的事實(shí)。

　　去年持續(xù)發(fā)酵至今的這一波拉美難民移民危機(jī)，在某種程度上可以看作是美式霸權(quán)在其美洲“勢力范圍”內(nèi)遭遇的第一次具有地緣政治意義的系統(tǒng)性反噬。這完全出乎美國預(yù)料之外。長期以來，作為“世界霸主”，加之又擁有獨(dú)一無二的地理環(huán)境，鮮有地緣政治挑戰(zhàn)能真正威脅到美國。即便美國在全世界壞事做絕，系統(tǒng)的反作用往往也難以觸及其本土的核心利益。但正義雖會(huì)遲到卻永遠(yuǎn)不會(huì)缺席。持續(xù)的新冠肺炎疫情令形勢悄然起了變化。在疫情沖擊下，拉美國家的治理困境進(jìn)一步加劇。出于對“后院”慣常的冷漠，再加上自身難保，美國最終放任拉美淪為了世界上抗疫較為失敗的地區(qū)之一。在此背景下，拉美的底層民眾已無路可退，只能是帶著對美好生活的向往匯聚成一股洪流涌向美國。

　　移民危機(jī)升級、美洲峰會(huì)遇冷等現(xiàn)象無疑都折射出拜登治下的美國對拉美的領(lǐng)導(dǎo)力已處于歷史相對低谷這一客觀現(xiàn)實(shí)。造成這一局面的原因是全方位的。從客觀環(huán)境來看，百年變局、世紀(jì)疫情、俄烏沖突等重大外部變量交織疊加，世界多極化、多元化、多孔化趨勢加劇，全球治理難度上升，問題挑戰(zhàn)層出不窮。美式單極霸權(quán)體系越來越難以適應(yīng)這個(gè)世界。在拉美情況也同樣如此。從主觀認(rèn)知來看，美國“傲慢”心態(tài)冥頑不化，已陷于“修昔底德陷阱”式敘事不可自拔，眼里看到的只有競爭對手，對拉美乃至廣大發(fā)展中國家的真正需求根本就不感興趣。人家需要的是平等與發(fā)展，而美國則永遠(yuǎn)在大談民主、價(jià)值觀，十足的“雞同鴨講”，以至于有墨西哥學(xué)者尖銳地指出，“（美國提出的）峰會(huì)議題看似野心勃勃，但誰也不知道具體是什么內(nèi)容。實(shí)際上都是些雞毛蒜皮的雜事”。

　　當(dāng)然，美式霸權(quán)的衰落并非一朝一夕的事情。在其美洲“大本營”更是如此。未來中短期內(nèi)，“門羅主義”仍將盤桓于拉美大陸，“泛美體系”也大概率將在經(jīng)歷一番改革調(diào)整之后繼續(xù)存活一段時(shí)間。至于未來的美洲峰會(huì)將朝著什么樣的方向變化發(fā)展，我們將拭目以待。