瞭望：解讀國家公務(wù)員局亮相背后的體制變遷

　　“就是干干凈凈、純純粹粹地管理公務(wù)員的事務(wù)，就管這800萬公務(wù)員隊(duì)伍，更專業(yè)化了”

　　北京市西城區(qū)月壇街道社會路社區(qū)居委會的李振興老人年過古稀，自從退休后一直在居委會“打工”，向居民傳達(dá)上級文件，在小區(qū)打掃衛(wèi)生，每月的酬勞是50元。“其實(shí)不給
工資我也會在這幫忙的，我當(dāng)干部的時(shí)候我們就提倡為人民服務(wù)。”

　　李振興老人1952年考上了國家公務(wù)員。“那時(shí)候我們叫干部，不叫公務(wù)員。”

　　李振興18歲就成了“北京市新華書店”一名令人羨慕的“國家干部”，那時(shí)候的新華書店是中央直屬單位，歸新聞出版總署管。李振興解釋說：“我們當(dāng)時(shí)像現(xiàn)在考公務(wù)員一樣，也要考試，不過當(dāng)時(shí)叫考干部。”

　　如今，“干部”被納入人力資源管理。根據(jù)今年兩會上通過的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，負(fù)責(zé)管理800萬公務(wù)員的公務(wù)員局組建，隸屬于人力資源和社會保障部。

　　有評價(jià)稱，過去中國的人力資源管理分為勞動和人事兩個(gè)部門，“勞動者帶著不同‘身份’，人力資源市場難以統(tǒng)一。這次人力資源和社會保障部的組建，更加體現(xiàn)公平就業(yè)的取向”。

　　在北京市東城區(qū)和平里中街7號原國家人事部大樓向東約200米，矗立著一座剛建成不久的13層白色大樓，這就是新組建的人力資源和社會保障部的辦公所在地，國家公務(wù)員局也在其中。據(jù)工作人員介紹，這座大樓剛建成不到一個(gè)月，正在裝修，即將投入使用。

　　不穩(wěn)定的人事管理機(jī)構(gòu)

　　正如李振興所說，從新中國成立初期到中共十三大召開，近40年時(shí)間，我國的公務(wù)員一直叫“干部”。

　　新中國成立之初，在堅(jiān)持黨管干部的原則下，我國政府系統(tǒng)中一直沒有統(tǒng)一的人事管理機(jī)構(gòu)，只有政務(wù)院人事局、內(nèi)務(wù)部干部司、政法委人事局和文教委人事處等幾個(gè)條塊分割的設(shè)置，協(xié)助中共中央組織部管理干部。

　　1950年11月，中共中央決定將這幾個(gè)部門合并，成立中央人民政府人事部；4年后，中央人民政府人事部被撤銷，縮編為國務(wù)院人事局；又過5年，到1959年，國務(wù)院人事局又被撤銷，僅在內(nèi)務(wù)部設(shè)政府機(jī)關(guān)人事局。

　　中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授孫柏瑛向《瞭望東方周刊》記者介紹說：“這一時(shí)期中央人事管理機(jī)構(gòu)變動頻繁，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)單薄。政府人事部門和黨的組織部門的相互關(guān)系和權(quán)限劃分沒有很大的變化。”

　　從新中國成立初期到“文革”前這段時(shí)間，雖然人事管理機(jī)構(gòu)不穩(wěn)定，但是新型的干部管理體制的基本框架已經(jīng)確立。逐步加強(qiáng)了黨中央各級干部的管理，建立了從中央到地方的各級人事管理機(jī)構(gòu)和一套比較完整的人事法規(guī)和制度。

　　李振興原是私營商店的一名店員，根據(jù)國家當(dāng)時(shí)人事法規(guī)的規(guī)定，“從工人、農(nóng)民、社會閑散人員和待業(yè)青年中吸收錄用干部”，他參加了考試，成了一名令人羨慕的“國家干部”。

　　他回憶說：“那個(gè)年代國家干部到哪都受歡迎，我們出差，只要拿著新華書店印有中國地圖的圖章，就可以白吃、白住。”

　　李振興剛開始工作，掙的是“折實(shí)單位”，就是當(dāng)時(shí)在大部分國家機(jī)關(guān)干部中實(shí)行的供給制和包干制(把伙食、服裝等折成米或錢包干供給)。1956年工資改革，統(tǒng)一實(shí)行職務(wù)等級工資制，實(shí)行直接統(tǒng)一按貨幣規(guī)定工資標(biāo)準(zhǔn)的制度。那時(shí)候李振興已經(jīng)成了“門市部主任”，工資是62元。“當(dāng)時(shí)可以養(yǎng)活一家三代人了。”這一工資制度維持了20多年。

　　“文革”時(shí)期，從中央到地方的各級人事管理機(jī)構(gòu)全部被撤銷。新中國的干部人事工作也遭到了嚴(yán)重的破壞和損失，人事工作陷于癱瘓。大批管理和技術(shù)骨干都被下放，長期從事體力勞動，接受貧下中農(nóng)再教育。

　　“那時(shí)候沒有領(lǐng)導(dǎo)了，我被下放到西直門，去挖城墻。”談到那段歷史，李振興說得最多的兩個(gè)字就是“亂了”。

　　據(jù)《當(dāng)代中國的人事管理》一書介紹，1969年12月，中共中央將原各部政府機(jī)關(guān)人事局的全部業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)由中共中央組織部辦理。1972年以后，各地開始陸續(xù)恢復(fù)人事管理機(jī)構(gòu)。1978年3月，國務(wù)院批準(zhǔn)成立民政部人事局。

　　“1978年改革之前，國家人事部不穩(wěn)定，人事管理一直是雙重管理，干部人事管理的主管單位主要還是在各個(gè)層級黨委領(lǐng)導(dǎo)下的組織部門，從高到低都是黨委負(fù)責(zé)，人事部的權(quán)限不大，一直沒有一個(gè)獨(dú)立的管理功能。”孫柏瑛介紹說。

　　100個(gè)干部中專以上文憑不到5個(gè)

　　中共十一屆三中全會以后，我國的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心上來，全面推行了經(jīng)濟(jì)體制改革和行政體制改革，舊的干部人事制度的弊端也日益顯露，改革已勢在必行。

　　但是1978年到1982年期間的改革，一直沒有把人事制度改革作為一種制度性安排，只是希望能夠改變干部的構(gòu)成。

　　據(jù)孫柏瑛介紹，“當(dāng)時(shí)干部的年齡非常老化，這個(gè)數(shù)字是很恐怖的。1978年到1979年間，當(dāng)時(shí)3600萬國家干部，中專、大專、大本學(xué)歷的年輕人占3.6%，不超過5%，100個(gè)干部中只有不到5個(gè)是中專以上文憑，其他基本上只是接受過干部工農(nóng)速成班、脫盲班等教育。”

　　據(jù)李振興回憶，“我僅在職工業(yè)余學(xué)校學(xué)習(xí)過初中文化，當(dāng)時(shí)我45歲，我的同事基本在我這個(gè)年齡以上，雖然也招了一批年輕人，但還是很少。”

　　1978年改革開放，一些事業(yè)單位的工資待遇也做了調(diào)整，實(shí)行“事業(yè)單位，企業(yè)管理”，李振興的工資已經(jīng)跟經(jīng)濟(jì)效益掛鉤了，除了69元的基本工資(1978年漲了一級工資，一級工資是7元錢)之外還有獎金，獎金最多的時(shí)候一個(gè)月可以拿200多元。

　　1980年鄧小平有一篇非常重要的文章《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》，文中第一次提出了我國的人事工作有些機(jī)構(gòu)存在人浮于事、效率低下的問題。鄧小平提出要改變干部人事制度的結(jié)構(gòu)，要實(shí)現(xiàn)干部隊(duì)伍的“革命化、年輕化、知識化、專業(yè)化”，廢除實(shí)際存在的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制，設(shè)定退休年限，強(qiáng)制實(shí)施。

　　1982年政府機(jī)構(gòu)改革中，將國家人事局與國家勞動總局、國務(wù)院科技干部局、國家機(jī)構(gòu)編制委員會合并，成立了勞動人事部。

　　“1984年11月，《干部管理?xiàng)l例》第十一稿開始就出現(xiàn)了一個(gè)比較新的概念，就是國家公務(wù)員制度，也就是我們現(xiàn)在看到的雛形。實(shí)際上公布的時(shí)間是1987年十三大，十三大提出了我們要對公務(wù)員的政績觀業(yè)務(wù)觀進(jìn)行分割，要建立國家的公務(wù)員管理體制。”孫柏瑛向本刊記者介紹說。

　　“1988年把勞動人事部分開，專門成立人事部，人事部的一個(gè)重要職責(zé)就是推行公務(wù)員制度，也是管理公務(wù)員的主要機(jī)構(gòu)。”劉俊生介紹。

　　這段時(shí)間干部制度不斷完善，1985年，國家建立了以職務(wù)工資為主的結(jié)構(gòu)工資制。當(dāng)時(shí)國家機(jī)關(guān)、行政事業(yè)單位按照不同職務(wù)，將工資分為基礎(chǔ)工資、職務(wù)工資、工齡津貼和獎勵工資四個(gè)部分。“當(dāng)時(shí)各個(gè)單位的工資要統(tǒng)一，高的要降低，少的要增加。”李振興說。

　　李振興的老伴王爾英也是公務(wù)員，1980年開始在國家工商總局當(dāng)會計(jì)，1986年的時(shí)候，實(shí)行福利分房，分到了一套三居室的房子。

　　實(shí)際上，從1980年開始，我國就為建立國家公務(wù)員制度開展了大量的理論探討和法規(guī)準(zhǔn)備工作。在對干部人事制度進(jìn)行深刻反思和系統(tǒng)總結(jié)的基礎(chǔ)上，將現(xiàn)有國家干部隊(duì)伍分解為中共各級組織的領(lǐng)導(dǎo)人員和工作人員，國家行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員和工作人員，國家權(quán)力機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員和工作人員，群眾團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)人員和工作人員，企事業(yè)單位的管理人員等。

　　中國政法大學(xué)法學(xué)院院長薛剛凌向本刊記者介紹說，1984年有關(guān)部門起草《國家工作人員法》，1985年改為《國家行政機(jī)關(guān)工作人員條例》，1986年改為《國家公務(wù)員暫行條例》。

　　在進(jìn)行理論探討和法規(guī)準(zhǔn)備的同時(shí)，積極穩(wěn)妥、從點(diǎn)到面地推行國家公務(wù)員的試點(diǎn)。經(jīng)過理論和實(shí)踐的長期準(zhǔn)備，全面推行國家公務(wù)員制度的時(shí)機(jī)逐漸成熟。

　　從國家主席到普通辦事員都納入公務(wù)員體系

　　1993年10月1日，《國家公務(wù)員暫行條例》正式頒布，標(biāo)志著我國公務(wù)員制度的誕生。此后，全國各地自上而下逐步開始建立和推行國家公務(wù)員制度。

　　“爭取用三年或更多一點(diǎn)時(shí)間，在全國范圍內(nèi)基本建立起國家公務(wù)員制度，然后再逐步加以完善。”當(dāng)時(shí)國務(wù)院這樣提出。

　　按照中央部署，各級組織人事部門秉承“整體推進(jìn)，突出重點(diǎn)，分步到位”的思路，從1994年重點(diǎn)抓考錄制度的建立實(shí)施、嚴(yán)把公務(wù)員隊(duì)伍“進(jìn)口”開始，一年一個(gè)重點(diǎn)，公務(wù)員制度建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)：凡進(jìn)必考機(jī)制基本建立；激勵機(jī)制開始運(yùn)行；獎勵制度發(fā)揮有效作用；競爭上崗制度逐步推開；輪崗、回避初見成效；“出口”初步暢通；培訓(xùn)開始步入軌道；廉政約束機(jī)制發(fā)揮作用；公務(wù)員權(quán)利有了保障。

　　李振興的女兒也在國家工商總局工作，屬于國家公務(wù)員。“1993年以后，單位實(shí)行獎勵制度，女兒工作壓力比較大，工作積極性也比以前高，工作業(yè)績高，獎金也比以前多了 。”

　　1993年以后，以《國家公務(wù)員暫行條例》為主，與之配套的幾十個(gè)單項(xiàng)法規(guī)和實(shí)施細(xì)則相繼頒布，設(shè)計(jì)公務(wù)員錄用、考核、獎懲、職務(wù)任免等多個(gè)方面。

　　“如果按制度建設(shè)來分階段的話，1993年的《暫行條例》和2005年的《公務(wù)員法》是進(jìn)入公務(wù)員體制以后兩個(gè)重要的分界點(diǎn)。”中國政法大學(xué)政治與管理學(xué)院教授劉俊生說，“《公務(wù)員法》中公務(wù)員的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，黨政機(jī)關(guān)、政協(xié)、政黨都進(jìn)入到公務(wù)員的系統(tǒng)當(dāng)中了。”

　　國家行政學(xué)院教授應(yīng)松年認(rèn)為,《公務(wù)員法》的頒布，使政治體制改革中非常重要的干部人事制度改革產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性飛躍。“《公務(wù)員法》可以說是公務(wù)員管理的‘憲法’。”

　　自2006年元旦開始執(zhí)行的這部法律中，把公務(wù)員分成三大類：綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類。兩大層次：領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)分為十個(gè)檔次，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)分為八個(gè)檔次。

　　“可以說，上至國家主席、國務(wù)院總理，下至普通辦事員全部包括在公務(wù)員的范圍內(nèi)。”參與草案起草的國家行政學(xué)院宋世明教授認(rèn)為。

　　800萬公務(wù)員隊(duì)伍的專業(yè)化管理

　　新組建的國家公務(wù)員局，除了已任命的主要領(lǐng)導(dǎo)外，其他人員及機(jī)構(gòu)的設(shè)置情況目前尚不清楚，但其神秘的面紗正在逐漸揭開。

　　“更好地通過制度建設(shè)來促進(jìn)公務(wù)員隊(duì)伍的建設(shè)”---人力資源和社會保障部部長兼國家公務(wù)員局局長尹蔚民，這樣向媒體闡述建立國家公務(wù)員局的宗旨。

　　人力資源和社會保障部副部長兼國家公務(wù)員局黨組書記、副局長楊士秋介紹說，國家公務(wù)員局將于今年上半年組建完畢，首先要確定三定(定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制)方案，之后報(bào)國務(wù)院審批，然后人員到位。“這將是一個(gè)部委管理的國家局。”

　　劉俊生分析說：“公務(wù)員局的構(gòu)成，應(yīng)該是一個(gè)副部級的直屬局，局長將來也有可能是副部長，原來人事部下面有2 0個(gè)司(局)，其中七八個(gè)都是管理公務(wù)員事務(wù)的，未來可能都將劃在公務(wù)員局旗下。”

　　公務(wù)員局的主要管理職能應(yīng)當(dāng)包括公務(wù)員的錄用、考核、職務(wù)任免與升降、獎懲、培訓(xùn)、交流與回避、工資保險(xiǎn)福利、辭職辭退、退休、申訴控告、聘任管理等。“公務(wù)員局的主要構(gòu)成也應(yīng)當(dāng)是根據(jù)以上各個(gè)環(huán)節(jié)成立的相應(yīng)的司局部門。”劉俊生說。

　　公務(wù)員局和原人事部最重要的區(qū)別就是，原人事部當(dāng)時(shí)管的是三支干部隊(duì)伍：公務(wù)員、事業(yè)單位干部和企業(yè)經(jīng)營管理人員，現(xiàn)在這個(gè)局只管公務(wù)員，“就是干干凈凈、純純粹粹地管公務(wù)員的事務(wù)，就管這800萬公務(wù)員隊(duì)伍，更專業(yè)化了。” 劉俊生說。

　　孫柏瑛認(rèn)為，成立公務(wù)員局，并且放在人力資源和社會保障部這樣一個(gè)部委里，主要有兩方面的好處：其一，成為局以后，主理公務(wù)員事務(wù)，職能更加清晰和收縮了；其二，可以把勞動和公務(wù)員在人力資源這一塊建立一個(gè)總體性的規(guī)劃部門，統(tǒng)一勞動力市場，對中國需要什么樣的人才，需要什么級別的人才，什么結(jié)構(gòu)的人才，做一些非常精確的統(tǒng)計(jì)，“實(shí)際上體現(xiàn)出人力資源管理越來越向戰(zhàn)略規(guī)劃調(diào)整”。

　　據(jù)孫柏瑛介紹，中國人力資源有一個(gè)非常重要的問題，就是供給很多，但國家到底需求什么樣的人力資源并沒有一個(gè)統(tǒng)一的部門去規(guī)劃，比如目前高校不停地培養(yǎng)大學(xué)生，社會究竟有什么需要？國家整體的人才需求模塊到底是什么樣的？“我們一直缺乏對中國人力資源的一個(gè)總體布局和規(guī)劃”。

　　專家指出，公務(wù)員局將公務(wù)員獨(dú)立出來進(jìn)行專門管理，遵循了分類管理的原則，管理將更為科學(xué)。（記者舒泰峰 特約撰稿趙春麗）

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