呂 煒

　　內(nèi)容提要

　　我國在建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制過程中，通過充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性的實踐探索和制度建設(shè)，既為地方政府推動發(fā)展提供制度激勵，又保證中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，探索形成了具有中國特色的中央和地方財政關(guān)系。新形勢下，應(yīng)建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系，進一步健全發(fā)揮中央和地方兩個積極性體制機制，為地方政府、市場主體提供制度性激勵，為新形勢下應(yīng)對各種風(fēng)險挑戰(zhàn)、釋放市場活力、推動高質(zhì)量發(fā)展提供動力支持和制度保障。

　　黨的十九屆四中全會《決定》把“健全充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性體制機制”作為堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，并作出科學(xué)部署。這是完善國家行政體制、提升政府治理效能的重要舉措，有利于充分發(fā)揮中國特色社會主義制度的優(yōu)越性，為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢注入強勁動力。《決定》提出，“優(yōu)化政府間事權(quán)和財權(quán)劃分，建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系，形成穩(wěn)定的各級政府事權(quán)、支出責(zé)任和財力相適應(yīng)的制度”。建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系，是科學(xué)構(gòu)建中央和地方財政關(guān)系、充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性的客觀要求，是應(yīng)對經(jīng)濟下行壓力、激發(fā)市場主體活力、推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。

　　我國中央和地方財政關(guān)系改革的實踐經(jīng)驗

　　如何在社會主義市場經(jīng)濟條件下充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，既堅定維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又為地方提供有效激勵，是我們在40多年改革開放實踐中著力探索回答的重要課題。我國在建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制過程中，通過充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性的實踐探索和制度建設(shè)，既為地方政府推動發(fā)展提供制度激勵，又保證黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，探索形成了具有中國特色的中央和地方財政關(guān)系。

　　我國在40多年改革開放進程中持續(xù)推進充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性的體制機制改革，形成了適應(yīng)我國國情、體現(xiàn)時代特點、充滿生機活力的中央和地方財政關(guān)系。這些制度建設(shè)的特征和經(jīng)驗可以概括為以下幾個方面。

　　激勵地方發(fā)展和保證中央權(quán)威是充分發(fā)揮兩個積極性體制機制的重要特色。中央通過財政責(zé)權(quán)利下放為地方提供有效制度激勵，從而形成地方推動經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟體制改革的重要動力；同時，中央始終掌控和把握賦權(quán)的方向、步驟和過程，始終注重保持中央權(quán)威、宏觀調(diào)控能力和對整個改革過程的駕馭，保障社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展始終服務(wù)于國家發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)和方向。

　　根據(jù)經(jīng)濟體制改革不同階段的要求對中央和地方關(guān)系進行動態(tài)調(diào)整。在這一過程中形成了適應(yīng)改革要求的制度設(shè)計特征。中央在堅持國家建設(shè)總體戰(zhàn)略前提下，在相應(yīng)階段、相應(yīng)程度上給地方改革財政制度以一定的自主空間，對地方進行持續(xù)激勵。在此基礎(chǔ)上，由中央主導(dǎo)將地方探索取得的成功經(jīng)驗上升為國家制度，從而推動財政體制逐步規(guī)范、地方政府行為方式更加符合經(jīng)濟體制改革要求。

　　同步推進中央向地方下放財權(quán)與政府向市場放權(quán)。這是充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用、更好發(fā)揮政府作用的重要制度保障。中央向地方下放財權(quán)與政府向市場放權(quán)二者并行不悖、相互促進，既通過中央向地方下放財權(quán)調(diào)動和發(fā)揮地方推動經(jīng)濟發(fā)展的積極性，又通過保障地方財力和規(guī)范地方財政行為推動地方政府向市場放權(quán)，進一步理順政府與市場關(guān)系，為增強市場主體活力和經(jīng)濟發(fā)展動力提供制度保障。

　　回顧我國改革開放以來財政體制改革的過程，可以清晰地看到，我國在社會主義市場經(jīng)濟條件下不斷探索和持續(xù)推進充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性的體制機制建設(shè)，不斷探索同時發(fā)揮社會主義制度優(yōu)越性和市場經(jīng)濟長處的政府與市場關(guān)系，為解答“有效市場+有為政府”這道世界性難題進行了卓有成效的實踐探索，為不斷深化對中央和地方財政關(guān)系改革規(guī)律的認(rèn)識積累了寶貴經(jīng)驗。深入總結(jié)40多年改革開放實踐中形成的充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性的經(jīng)驗做法，有助于推動形成更加成熟更加定型的制度規(guī)范。

　　深化中央和地方財政關(guān)系改革，為高質(zhì)量發(fā)展提供制度保障

　　黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，推動我國經(jīng)濟社會發(fā)展取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革。我國經(jīng)濟發(fā)展已從高速增長階段進入高質(zhì)量發(fā)展階段，經(jīng)濟運行的主要矛盾由總量問題變成了結(jié)構(gòu)問題，對轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、轉(zhuǎn)換發(fā)展動能的要求更高、更迫切。黨的十九屆四中全會《決定》提出，“構(gòu)建從中央到地方權(quán)責(zé)清晰、運行順暢、充滿活力的工作體系”。在經(jīng)濟發(fā)展新階段，克服新冠肺炎疫情負(fù)面影響，決戰(zhàn)決勝全面建成小康社會，需要進一步完善權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系，健全充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性體制機制，為地方政府、市場主體提供有效制度激勵，為應(yīng)對各種風(fēng)險挑戰(zhàn)、釋放市場活力、推動高質(zhì)量發(fā)展提供動力支持和制度保障。

　　近年來，我國積極推進中央和地方財政關(guān)系改革，進一步激發(fā)市場主體活力，為應(yīng)對經(jīng)濟發(fā)展中出現(xiàn)的風(fēng)險挑戰(zhàn)、對沖經(jīng)濟下行壓力提供了重要制度保障。2016年4月，國務(wù)院公布《全面推開營改增試點后調(diào)整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案》，提出過渡期2—3年內(nèi)，以2014年為基數(shù)，將中央從地方上劃收入通過稅收返還方式給地方，確保既有財力不變；中央分享增值稅的50%，地方按稅收繳納地分享增值稅的50%。2019年10月，國務(wù)院印發(fā)《實施更大規(guī)模減稅降費后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進方案》，提出保持增值稅“五五分享”比例穩(wěn)定、調(diào)整完善增值稅留抵退稅分擔(dān)機制、后移消費稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方等重要措施，為地方政府落實減稅降費政策提供體制機制保障。大規(guī)模減稅降費政策的主要方向是促進政府與市場關(guān)系的調(diào)整，主要措施是國家向市場主體減稅、降費、讓利，目的是激發(fā)市場活力、增強發(fā)展動力。中央和地方收入關(guān)系調(diào)整，主要措施是保障地方財力，調(diào)動地方政府向市場主體放權(quán)讓利的積極性，目的是為減費降稅、激發(fā)市場活力提供體制機制保障。政府與市場關(guān)系、中央和地方關(guān)系的調(diào)整完善相輔相成、相互促進，是新時代進一步健全充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性體制機制、推進中央和地方財政關(guān)系改革、釋放發(fā)展新動能、增強發(fā)展新動力的重要制度性舉措。

　　改革開放40多年來，中央和地方財政關(guān)系的改革完善，始終與我國經(jīng)濟發(fā)展模式調(diào)整相適應(yīng)。黨的十九屆四中全會《決定》從堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度，提出健全充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性體制機制。《決定》提出，“理順中央和地方權(quán)責(zé)關(guān)系，加強中央宏觀事務(wù)管理，維護國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一。”“賦予地方更多自主權(quán)，支持地方創(chuàng)造性開展工作。按照權(quán)責(zé)一致原則，規(guī)范垂直管理體制和地方分級管理體制。優(yōu)化政府間事權(quán)和財權(quán)劃分，建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系，形成穩(wěn)定的各級政府事權(quán)、支出責(zé)任和財力相適應(yīng)的制度。”這些重大舉措和部署，是著眼于充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性作出的，對于推進中央和地方財政關(guān)系改革具有重要指導(dǎo)意義。權(quán)責(zé)清晰，就要合理劃分各領(lǐng)域中央和地方各級事權(quán)和支出責(zé)任。關(guān)系全國政令統(tǒng)一、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重大事務(wù)管理權(quán)要集中到中央，由中央財政承擔(dān)支出責(zé)任；區(qū)域性公共服務(wù)事項，由地方履行事權(quán)和支出責(zé)任；中央和地方共同事權(quán)，實行支出責(zé)任分擔(dān)機制。財力協(xié)調(diào)，就要形成與承擔(dān)職責(zé)相適應(yīng)的財政體制。科學(xué)確定中央和地方稅收分享比例，完善和優(yōu)化財政轉(zhuǎn)移支付制度，加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度，為各級政府履行事權(quán)和支出責(zé)任提供財力保障。區(qū)域均衡，就要穩(wěn)步提升區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化水平。加強中央財政對貧困地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)財力缺口的彌補，增強財政困難地區(qū)兜底能力，確保政權(quán)運轉(zhuǎn)、民生保障和基本公共服務(wù)供給，讓廣大人民群眾共享改革發(fā)展成果、不斷增強獲得感。我們要深入貫徹落實黨的十九屆四中全會精神，加快建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系，為釋放發(fā)展新動能、增強發(fā)展新動力提供制度激勵和保障。

　　（作者為東北財經(jīng)大學(xué)校長、東北財經(jīng)大學(xué)中國特色社會主義理論體系研究中心研究員）

　　《 人民日報 》（ 2020年03月31日 09 版）