預算法修改能否倒逼出“廉價政府”

　　時隔將近20年，預算法修改牽動人心，其中外界關注的一大焦點是能否放開對地方政府自行發債的約束。日前透露的消息稱，此次預算法修正案草案二審稿，刪除了一審稿中擬對地方政府債務實行“限額管理”的規定，重申“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券�！边@一改變，意味著持續數年的地方自主發債權之爭有了眉目，地方發債的脈門仍由中央把持。

　　在地方各級財政收支矛盾日趨緊張的背景下，是否放開地方政府自行發債表面上是一個立法問題，背后則是如何化解地方政府財政困境的難題。長期以來，我國地方政府舉債處于一種十分尷尬的境地：一方面法律明令禁止地方政府借債，另一方面地方政府又積累了大量債務。現行預算法明確規定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。”然而自1998年以來，不斷出現發行地方政府債券的“應急之舉”，并客觀上積累了大量的債務。國家審計署審計結果顯示，截至2010年底，中國地方政府性債務余額為10.7萬億元。地方政府負有償還責任的債務率為52.25%，加上地方政府負有擔保責任的或有債務，債務率為70.45%。

　　面對當前地方政府超過十萬多億元的“非法”債務危機，面對今明兩年到期額度合計超過3萬億元的還債高峰，預算法修改即便是重申地方政府不得舉債，也使原本期待授予地方政府自主發債權的期待破滅，這反映了決策者面對地方債務的矛盾心態，也隱現著地方和中央博弈的復雜利益格局。在歐債危機持續蔓延、全球經濟前景依然不明朗的背景下，如果最終預算法修正案堅持這一規定，意味著中央政府將從嚴規范地方債務、防范金融風險。

　　但是，預算法從嚴控制政府發債權，是否能夠化解地方政府的債務危機，又能否改變當前地方政府的財政困境呢？如果只是從上游關緊舉債大門，而不能對中游和下游的地方政府預算體制和財政支出進行嚴格規范，那么在“昂貴政府”的運作成本中，地方政府負債依然是難以破解的困局，甚至還會帶來其他潛在的政府舉債風險。眾所周知，現實生活中我們維系的乃是一個“昂貴的政府”，這從政府部門公布“三公”經費的態度中便可窺一斑。

　　可見，預算法修改除了嚴格控制地方政府發債之外，更核心的問題乃是能否打造甚至倒逼出一個“廉價政府”。而做到這一點，就必須確立嚴格權威高效的預算執行監督機制。在我國，由于民主監督機制還不健全，地方民眾和市場對政府預算缺乏必要的約束機制，地方人大的實際監督力度也遠遠小于法律所宣示的，預算執行失之于軟、失之于松的問題并未得到根本性改觀。此次預算法修正案草案二審稿，也明確規定了各級政府應及時向社會公開預決算，旨在從法律層面保障公眾的知情權和監督權。

　　這些規定意圖良好，關鍵是能否納入常態化的地方民主政治生活當中，能否在地方人大法定權力崛起中得到嚴格的執行，能否在公共監督和民主財政監督的基礎上確立預算執行的法治化路徑。確立起法治化的預算執行和監督機制，讓政府每花一分錢都能受到嚴格的控制和監督，這才是建設廉價政府的關鍵。時隔將近20年，預算法修改牽動人心，其中外界關注的一大焦點是能否放開對地方政府自行發債的約束。日前透露的消息稱，此次預算法修正案草案二審稿，刪除了一審稿中擬對地方政府債務實行“限額管理”的規定，重申“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券�！边@一改變，意味著持續數年的地方自主發債權之爭有了眉目，地方發債的脈門仍由中央把持。

　　在地方各級財政收支矛盾日趨緊張的背景下，是否放開地方政府自行發債表面上是一個立法問題，背后則是如何化解地方政府財政困境的難題。長期以來，我國地方政府舉債處于一種十分尷尬的境地：一方面法律明令禁止地方政府借債，另一方面地方政府又積累了大量債務。現行預算法明確規定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。”然而自1998年以來，不斷出現發行地方政府債券的“應急之舉”，并客觀上積累了大量的債務。國家審計署審計結果顯示，截至2010年底，中國地方政府性債務余額為10.7萬億元。地方政府負有償還責任的債務率為52.25%，加上地方政府負有擔保責任的或有債務，債務率為70.45%。

　　面對當前地方政府超過十萬多億元的“非法”債務危機，面對今明兩年到期額度合計超過3萬億元的還債高峰，預算法修改即便是重申地方政府不得舉債，也使原本期待授予地方政府自主發債權的期待破滅，這反映了決策者面對地方債務的矛盾心態，也隱現著地方和中央博弈的復雜利益格局。在歐債危機持續蔓延、全球經濟前景依然不明朗的背景下，如果最終預算法修正案堅持這一規定，意味著中央政府將從嚴規范地方債務、防范金融風險。

　　但是，預算法從嚴控制政府發債權，是否能夠化解地方政府的債務危機，又能否改變當前地方政府的財政困境呢？如果只是從上游關緊舉債大門，而不能對中游和下游的地方政府預算體制和財政支出進行嚴格規范，那么在“昂貴政府”的運作成本中，地方政府負債依然是難以破解的困局，甚至還會帶來其他潛在的政府舉債風險。眾所周知，現實生活中我們維系的乃是一個“昂貴的政府”，這從政府部門公布“三公”經費的態度中便可窺一斑。

　　可見，預算法修改除了嚴格控制地方政府發債之外，更核心的問題乃是能否打造甚至倒逼出一個“廉價政府”。而做到這一點，就必須確立嚴格權威高效的預算執行監督機制。在我國，由于民主監督機制還不健全，地方民眾和市場對政府預算缺乏必要的約束機制，地方人大的實際監督力度也遠遠小于法律所宣示的，預算執行失之于軟、失之于松的問題并未得到根本性改觀。此次預算法修正案草案二審稿，也明確規定了各級政府應及時向社會公開預決算，旨在從法律層面保障公眾的知情權和監督權。

　　這些規定意圖良好，關鍵是能否納入常態化的地方民主政治生活當中，能否在地方人大法定權力崛起中得到嚴格的執行，能否在公共監督和民主財政監督的基礎上確立預算執行的法治化路徑。確立起法治化的預算執行和監督機制，讓政府每花一分錢都能受到嚴格的控制和監督，這才是建設廉價政府的關鍵。