對農地法律制度的完善，應當注重堅持以人為本，從倡導不與民爭利、讓利于民過渡到重視限制公權力濫用、還權于民。也就是說，農地問題立法應突出農民的主體意識，發揮農民的聰明才智，使農民能夠充分參與相關法律的制定，給他們以充分的選擇權；將涉及農地權利的各方面問題作為一個整體來思考解決方案；以農民為價值依歸，在法律上予以相同對待，促使農民的各種合法權益得以實現，使得“物盡其用、地盡其利”。

　　———陳小君

　　對話人：

　　法制日報記者胡新橋 余飛

　　中國農村土地法律制度研究中心負責人、中南財經政法大學副校長陳小君

　　對話動機：

　　最新消息稱，2010年中央一號文件已經定稿，依然圍繞“三農”問題展開。算上這份文件，中央已連續七年以“一號文件”的形式出臺強農惠農措施，“三農”問題的解決漸入佳境。

　　中南財經政法大學中國農村土地法律制度研究中心自2007年始在全國10省的田間地頭進行調研。至今，該中心已收集到當代中國農民土地權利的大量樣本和調研數據。

　　在強調強農惠農的時代背景下，當代中國農民最需要解決哪些問題？農民賴以生存的耕地如何進一步得到保護？就這些問題，記者與中南財經政法大學副校長、中國農村土地法律制度研究中心負責人陳小君展開了對話。

　　□對話

　　兩項重要物權最需要立法完善

　　記者：今年的中央一號文件將連續第七次聚焦“三農”問題已無懸念。近年來，中央出臺的諸多舉措，如農業稅取消、農村義務教育學雜費免除、新型農村合作醫療全面覆蓋、農村最低生活保障制度等等，正在逐步解決9億農民的一系列生活和發展的問題。通過調研，您覺得在這些問題得到解決后，農民最需要的權利有哪些？這些權利在現實中都能得到保障嗎？

　　陳小君：通過調研，我們發現，農民最需要的是他們生活、生存和發展所依托的土地承包經營權和宅基地使用權這兩項重要物權。這兩個權利看起來普遍，但實際上內容非常豐富，包含了很多具體的權利元素。

　　就農村土地承包經營權而言，農民迫切需要的是能夠自主、穩定地行使權利。土地承包經營自主權體現在很多方面，比如自由流轉的權利，根據2007年至2008年對10省調查的情況來看，農民希望承包地能夠采取轉包、出租、互換等多種形式流轉，一些地方的農民甚至希望承包地能夠入股，還有一些地方的農民希望承包地以抵押的方式流轉。

　　在宅基地使用權方面，對這項權利的流轉急需法律加以規制。2009年我們在對四省的農地法律制度調查中了解到，與城鎮較臨近的地區宅基地流轉現象較為突出，而在較偏遠的地區就基本上沒有這種現象。雖然國家的政策法規一直禁止農村宅基地向城鎮居民流轉，但在城鄉接合部，這種現象很難避免。在城市房價不斷高漲的情況下，城鎮居民普遍看好郊區農村宅基地的較低價格，盡管法律明確禁止，但隱性的宅基地流轉市場仍然存在。通過進一步訪談我們發現，由于城鎮居民獲得的農村宅基地和房屋缺乏法律依據，雙方的權益都不能得到有效保護，很容易產生糾紛，而且矛盾還不好化解。

　　總體來說，土地承包經營權和宅基地使用權在現實中得到了較好的保障，但并不是說不存在問題。比如，農村婦女因婚姻狀況變化導致土地權益受損的情況較為普遍。另外，農民的承包地、宅基地因征收等原因導致權利受損以及補償不到位的情況也比較突出。這些問題在當前情況下，有法律層面、制度層面和經濟層面等多個方面的原因，可以說保障還有一定的缺失。

　　記者：您剛才提到，對農民迫切需要的權利的保障還有一定的缺失，可以具體分析一下其中的原因嗎？這種缺失可以通過什么辦法來彌補？

　　陳小君：從法律層面來看，土地承包經營權、宅基地使用權雖然在物權法中有規定，但還不完善，欠缺體系性。比如，對于關系農民重大生活利益的宅基地使用權，物權法里只有寥寥四條，基本上沒有對權利進行細致規范，而應參照適用的土地管理法也沒有相應的規范，致使相關領域的法律漏洞、空隙與法律矛盾仍然存在。可以說，法律規范的欠缺是影響農民土地權利實現的主要原因。

　　此外，農民土地權益得不到保障還有制度層面的原因，如土地承包經營權流轉缺乏相應的市場機制。土地承包經營權流轉，不僅需要供需雙方，而且還需要有一定的中介機構來引導當事人進行流轉。但從目前的實際情況來看，中介機構還比較缺乏，而且也沒有得到農民的信賴。還有，在承包地、宅基地的征收方面，怎樣制定一個比較合理的補償標準沒有制度保障，農民很少有參與權。

　　社會因素也是導致農民土地權利保障不到位的原因之一。如集體經濟組織功能缺位，農民個體較為分散，權利得不到有力維護。另外，社會因素還體現在農村婦女因婚姻狀況變化而導致的土地承包權益受損方面。雖然法律規定了男女平等，而且婦女地位得到了很大提高，但由于我國婚嫁制度的原因造成了隱性的性別歧視，“出嫁女”的土地承包經營權受到損害的情況比較常見。

　　要解決這些問題，就必須系統梳理研究農村土地權利體系，有針對性地完善土地法律法規，并制定相應的適應市場機制的各項經濟制度。另外，完善農民土地權利的訴訟糾紛解決機制與調解、仲裁等糾紛解決機制，為農民實際上擁有的各種土地權利提供充分且及時的救濟，也是在農民土地權利保護方面一個不可忽視的因素。

　　農村地權糾紛救濟渠道仍存障礙

　　記者：近幾年來，農地糾紛日益增多，使得農村成為當今社會矛盾和沖突最為集中的地方。您剛才提到，要為農民實際上擁有的各種土地權利“提供充分且及時的救濟”，是不是可以這么理解，目前的救濟途徑并不是很暢通？對于完善農地權利救濟制度，您又有何建議？

　　陳小君：從目前情況看，民間力量、政府部門和司法機構都可以作為農村地權糾紛解決的途徑。這里既包括行政機關和司法機關等擁有國家公權力的主體，還包括仲裁機構、自治組織等。在整個救濟系統中，包括私力型、公力型和社會型三種地權救濟類型，形成了和解、調解、仲裁、訴訟和行政復議等多元救濟途徑。正是由于各種地權糾紛救濟形式各具優點和特色，所以農民對地權救濟選擇較為寬廣和自由。

　　但是，這樣的多元救濟模式在實踐中并未完全發揮出功效，在農地權益糾紛救濟實踐中遭遇了一定的阻礙。究其原因，主要有兩方面：一是仲裁制度的缺失與陌生影響了農民的選擇；二是法律救濟成本過高和制度功能未能有效發揮作用。

　　完善農村地權糾紛法律救濟制度，可以從以下幾個方面改進：

　　適當擴大法院的受案范圍，盡可能將各種地權糾紛納入訴訟解決機制之中，以發揮司法作為實現正義的最后一道防線的功能；

　　對現行農村土地承包經營糾紛仲裁制度加以完善，使其成為純粹的民商事仲裁，凸顯農村土地承包仲裁委員會的民間性和中立性；

　　無論是訴訟還是仲裁，均應當考慮對糾紛當事人實行不收費或者少收費的制度設計，降低農民尋求救濟的成本；

　　提高基層政府和基層法院解決農村地權糾紛的公信力，提升糾紛處理者的素質，加強法律知識與法律意識的培養，為法律救濟機制的有效運行提供人才的支持，切實保障農民合法土地權益的實現。

　　耕地保護現狀仍不容樂觀

　　記者：在全國農村工作會議上，“要堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度”被再次重申。您認為，目前耕地保護中存在的突出問題是什么？如何才能做到“嚴格”保護耕地？

　　陳小君：從調研情況來看，目前耕地保護的現狀不容樂觀。在我們課題組2007年至2008年對全國10個省份的農村進行的調查問卷中，有23%的受訪農戶表示耕地正在逐漸減少。

　　造成這一現狀的原因是多方面的，比如不規范的農業結構調整，不少地方盲目占用耕地植樹、植果，在耕地里挖塘養魚，搞禽畜養殖基地，有的甚至不惜占用基本農田保護區。

　　從上述實地調查數據的研究來看，在取消農業稅后，顯性的耕地拋荒現象雖然仍然存在，但受訪農戶普遍反映該情形并不嚴重，目前較為突出的是隱性拋荒(如承包地種一季，閑置一季)和變相拋荒(如在承包地上種植樹木，以便今后不再耕種)的現象。而且，違法占用耕地問題還在一定范圍內存在，不少地方都存有在耕地上建窯、建墳和建房的現象，有的地方還存在在耕地上挖砂采石、采礦取土的情形。

　　此外，在一些城鄉接合部，建設用地占用耕地的現象也較為突出，其中既包括一些冠以交通、水利、能源等公益事業之名的建設項目，也包括一些房地產開發項目。隨著城市化工業化進程的加快，這一占用耕地的勢頭也有進一步蔓延的趨勢。

　　要做到嚴格保護耕地，得做到四個“必須”：

　　執法須嚴。監管部門必須嚴格履行職責，嚴格控制建設占用耕地現象，加大對違法占用耕地行為的懲處力度；

　　規劃須落實。各地方在國家土地利用總體規劃下編制各個地方土地利用規劃，確保耕地保護質量不變和耕地總量保持動態平衡，協調并平衡“建設”與“吃飯”之間的用地矛盾，使土地利用符合國民經濟和社會可持續發展的需要；

　　利益須平衡。加大補償耕地的力度和資金投入，堅決落實耕地“占一補一”制度，對非農建設占用耕地按“占多少，墾多少”的原則進行補償，保護現有地面積長期穩定，總量平衡；

　　認知須提升。充分認識嚴格耕地保護對國家和對地方發展的長遠意義。

　　農地立法應“還權于民”

　　記者：您帶領的課題組對農地問題立法進行了將近8年的集中研究，您認為，農地問題立法應該以什么為宗旨？目前哪些農地問題應當加快立法進程？

　　陳小君：對農地法律制度的完善，應當注重堅持以人為本，從倡導不與民爭利、讓利于民過渡到重視限制公權力濫用、還權于民。也就是說，農地問題立法應突出農民的主體意識，發揮農民的聰明才智，使農民能夠充分參與相關法律的制定，給他們以充分的選擇權；將涉及農地權利的各方面問題作為一個整體來思考解決方案；以農民為價值依歸，在法律上予以相同對待，促使農民的各種合法權益得以實現，使得“物盡其用、地盡其利”，讓土地能夠提供最多的產出，農民也因此獲得更多的利益。以此為基礎，從而構造促進農村社會持續發展、保障農村經濟快速增長、解決農民生活貧困的社會秩序。

　　物權法、土地管理法、農村土地承包法等法律法規都從不同角度對農地問題進行了規范，因此，根據我國國情對當前農地權利予以體系化構建是當前農地立法完善的前提：

　　在具體制度設計上應以法律的形式明確農民集體獨立的民事主體地位，通過限制國家權力不當介入農地處分權的運行，而使農民集體成為真正的所有權人，從而克服農民集體所有的缺陷；

　　逐步強化土地承包經營權的物權效力，對土地承包經營權的流轉方式和程序予以規范，并建立完善的配合土地承包經營權且有利于土地效益增長、農民持續增收和集體發展壯大的良性流轉制度；

　　規范宅基地的初始取得，強化其合法使用權，在宅基地流轉中契合自由與限制的價值目標；

　　對地役權與自留地、自留山使用權，應從保守的制度立場轉至開放的立法姿態。設計地役權主體如何確定、地役權公示、有償設定地役權時的費用分擔和分享問題，以及當事人雙方協商不成或處于僵局時的補救方案等問題。同時，構建合理的自留地、自留山使用權制度，彌補當前的立法缺失；

　　對于農地登記制度，應從行政管理手段過渡到物權的公示公信，進一步強化農地登記制度的物權效力，并將登記對抗主義逐步向登記生效主義轉變；

　　嚴格界定土地征收的公共利益范圍，完善征收程序，同時應依法擴大征收客體，并完善補償標準；

　　進一步完善農地救濟制度，暢通合法的救濟渠道，從而保障農民特別是農村婦女的合法權益。

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[責任編輯：張曉靜]