征收了20年的機場建設費停收，變為改征民航發展基金，被質疑為“換馬甲”收費而飽受爭議。前日，兩位北京律師董正偉和陳東致函全國人大，建議對財政部印發的《民航發展基金征收使用管理暫行辦法》（簡稱“暫行辦法”）進行法規審查。
理由一：
民航不是事業單位
4月17日，財政部關于印發“暫行辦法”的通知公布，稱該辦法是“為規范民航發展基金的征收使用管理，促進民航‘事業’發展，根據政府性基金管理有關規定”而制定。
“民航不是‘事業組織’，而是‘企業法人’。”兩位律師指出，《公司法》規定，民航、機場都是依法成立的企業法人，應當自主經營、自負盈虧。
財政部要求公民繳納發展基金支持企業發展，屬于強制性的行政壟斷行為和強迫企業壟斷經營行為，違反了《反壟斷法》的相關規定。
理由二：
不應民眾建機場
兩位律師引用的一組公開數據顯示，去年我國運輸機場完成旅客吞吐量為62053.7萬人次。按照國內每人每次50元機場建設費、國際70元計算，國內機場建設費285億余元，國際機場建設費34億余元，合計約320億元。
兩位律師認為，已征收了20年的機場建設費數額龐大，等于民眾投資建設了機場，并且是所有機場的所有權人。同時很多機場都是股份制上市公司，不應該讓民眾為企業投資建機場。
理由三：
基金無法律依據
兩位律師表示，根據《憲法》，公民有依法納稅的義務，但并沒有繳費的義務。同時《立法法》規定，對公民財產進行征收需要全國人大立法。征收民航發展基金實際上是對公民財產的征收，必須由全國人大立法。
此外，國務院發布的《規章制定程序條例》規定，規章直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益，有關機關、組織或者公民對其有重大意見分歧的，應當征求社會各界的意見，起草單位也可以舉行聽證會。
但“暫行辦法”并沒有公開征求意見，也沒有召開聽證會，其實質上違反立法程序規定，應當是無效的。
■ 觀點交鋒
“基金被民航企業拿去用”是誤解
無論之前的機場建設費，還是現在的民航發展基金，其目的都是用于包括機場在內民用航空事業的建設，應該從國家基本建設的角度去理解，質疑基金被民航企業拿去用是一種誤解。已結束歷史使命的機場建設費，雖然難免出現一些問題，但在民航建設方面確實發揮了很大的作用。公眾不一定了解這些情況，很多人都會認為機場建設資金，都是來自中央或地方財政。目前對于征收民航發展基金是否有法律依據，以及是否應該征求社會各界的意見，確實還存在爭議，但不能忽略民航發展基金的政府性基金屬性。——中國民航管理干部學院法學教授董念清
收費應聽證并公布用途
我支持這兩位律師的做法，首先在立法程序上這項收費確實存在問題，沒有立法依據，而且這種和人民群眾利益緊密相關的收費應該開聽證會，而民航建設基金卻在4月1日就開始實施，4月17日才公布。另外，收費應該在征收前明確公布用途，而財政部卻在通知中要求民航局制定使用細則，典型的先收費后討論用途。
——北京律師協會航空法專業委員會主任張起準
機場建設費變遷
1992年3月
國內開始收取每人次15元的機場建設費
1995年10月
統一收費標準，國內航班每人次50元；國際航班每人次90元
2000年10月1日起
國內支線航班降低到每人次10元
2004年9月
機場建設費并入機票，被認為是取消的先兆
2005年
包括機場建設費在內的18項政府性基金已于2005年年底到期
2006年
經國務院批準，機場建設費征收期限延續至2010年12月31日
■ 官員說法
財政部：并非新設基金項目
財政部有關負責人4月17日在接受媒體采訪時表示，民航發展基金不是新設立的基金項目，而是對既有兩項基金的整合。
這位負責人表示，民航機場管理建設費向乘坐民航國內航班（含國際、地區航線國內段）的旅客征收；民航基礎設施建設基金向使用國家航線資源從事商業運營的航空公司征收。這兩項基金的資金來源不同，但用途基本相同。
為了提高基金征管效率，更好地統籌安排支持民航發展的資金，經國務院同意，將民航機場管理建設費和民航基礎設施建設基金合并為民航發展基金。民航發展基金仍維持了原民航機場管理建設費和民航基礎設施建設基金的征收范圍和征收標準，沒有額外增加繳費者的負擔。
