“重大節(jié)日免費(fèi)通行少收200億元”引熱議，“多免、全免”呼聲與現(xiàn)實(shí)存在巨大落差
再過(guò)段時(shí)間，人們將迎來(lái)首次全國(guó)范圍免收高速公路通行費(fèi)的重大節(jié)日——中秋國(guó)慶假期。近日，交通運(yùn)輸部（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“交通部”）科學(xué)研究院專(zhuān)家的一項(xiàng)有關(guān)“所有重大節(jié)日免費(fèi)，全國(guó)高速公路一年將少收200億元”的估算再次引起公眾關(guān)注。
對(duì)這一說(shuō)法提出質(zhì)疑的理由是：這200億元本來(lái)就不應(yīng)該收。多年來(lái)，民眾要求清理甚至取消高速公路收費(fèi)的呼聲越來(lái)越高，在收費(fèi)公路改革堅(jiān)冰難破的大背景下，重大節(jié)假日免收高速公路過(guò)路費(fèi)已經(jīng)是公眾“退而求其次”的訴求。
事實(shí)上，在這一新政策公布之初，不少公眾就提出，“為何重大節(jié)假日只包括春節(jié)、國(guó)慶節(jié)、勞動(dòng)節(jié)、清明節(jié)，應(yīng)該把元旦和平時(shí)的雙休日都算進(jìn)去。”還有一些公眾期待，在不久的將來(lái)，高速公路完全取消收費(fèi)。
公眾期待和政府決策為何總有差距？曾經(jīng)在今年8月初《國(guó)務(wù)院關(guān)于批轉(zhuǎn)交通運(yùn)輸部等部門(mén)重大節(jié)假日免收小型客車(chē)通行費(fèi)實(shí)施方案的通知》公布之后，做出這一估算的交通部科學(xué)研究院交通財(cái)政與金融研究所常務(wù)副所長(zhǎng)胡方俊近日接受了中國(guó)青年報(bào)記者的采訪(fǎng)。他認(rèn)為，面對(duì)公眾對(duì)高速公路應(yīng)該免費(fèi)通行一邊倒的呼聲，應(yīng)該客觀看待，全面分析。
不是每條高速公路都盈利
據(jù)胡方俊介紹，1984年，我國(guó)第一條收費(fèi)高速公路——滬嘉高速建成通車(chē)。從此以后，“貸款修路，繳費(fèi)還貸”開(kāi)始成為我國(guó)公路、特別是高速公路大踏步發(fā)展的“制勝法寶”。這項(xiàng)政策的優(yōu)點(diǎn)頗為鮮明，彌補(bǔ)了改革初期政府財(cái)政資金的不足。
“從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，如果我國(guó)沒(méi)有收費(fèi)公路，只用政府財(cái)政的錢(qián)建設(shè)公路，那么我國(guó)的高速公路交通網(wǎng)絡(luò)要落后數(shù)十年。”
交通部發(fā)言人何建中在2012年年初曾提供過(guò)一組數(shù)據(jù)：中國(guó)收費(fèi)公路累計(jì)投資總額為3．65萬(wàn)億元，債務(wù)余額為2．32萬(wàn)億元，資產(chǎn)負(fù)債率為64％，這2．32萬(wàn)億元是必須連本帶息歸還給投資方的，收取通行費(fèi)就是為了還這筆錢(qián)。
據(jù)了解，在1990年之后十多年里建成的高速公路，多數(shù)屬于連接省會(huì)城市以及人口超過(guò)100萬(wàn)人的中心城市的公路，這些高速公路經(jīng)過(guò)十多年的市場(chǎng)培育期，由于所在地區(qū)人口密度高、車(chē)流量大，通常能夠還本付息，不少在還完貸款后進(jìn)入穩(wěn)定的盈利期，形成了一定的“高速公路現(xiàn)金流”。
然而，近幾年修建的連接中小城市的高速公路，由于車(chē)流量小，通常缺乏還本付息能力。目前正在建設(shè)或?qū)⒁ㄔO(shè)的高速公路，大多位于收入水平低、人口密度低、車(chē)流量低的中西部地區(qū)，這些公路大都屬于國(guó)家戰(zhàn)略性路網(wǎng)支撐體系的組成部分。在這種情況下，地方政府的公路建設(shè)負(fù)債將大幅度增加，還本付息能力將大幅度下降。
胡方俊說(shuō)，近幾年來(lái)，地方二級(jí)公路不斷改造提升等級(jí)，司乘人員可以有更多選擇，新建成的高速公路很多都沒(méi)有達(dá)到投資論證時(shí)的預(yù)期車(chē)流量。同時(shí)，“每一條高速公路都需要進(jìn)行日常維護(hù)，長(zhǎng)期小修、定期大修，不少客流量大的高速公路還要不斷拓寬車(chē)道，設(shè)備運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用、公司基本管理費(fèi)用等都使?fàn)I運(yùn)成本增大，投資回收期一般都在15年甚至20年以上，個(gè)別高速公路甚至在國(guó)家規(guī)定的西部地區(qū)30年最長(zhǎng)收費(fèi)期內(nèi)也不能收回投資。”
在胡方俊看來(lái)，現(xiàn)在一些人有個(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū)，認(rèn)為許多投資經(jīng)營(yíng)高速公路的上市公司的毛利率很高，“判斷這類(lèi)公司是否盈利，應(yīng)該看它的凈資產(chǎn)收益率，而不是毛利率，根據(jù)我們的調(diào)研，近幾年來(lái)，深圳高速公路每年的凈資產(chǎn)收益率只有7%~8%。”
某省交通投資有限公司財(cái)務(wù)部經(jīng)理曾經(jīng)表示，“2004年以前，我們建的高速公路項(xiàng)目，效益確實(shí)非常好，毛利率甚至達(dá)到90%以上。2004年以后，情況開(kāi)始變差。從2006年到現(xiàn)在，我們的虧損已經(jīng)超過(guò)100億元。現(xiàn)在我們通車(chē)的17個(gè)高速公路項(xiàng)目，只有4個(gè)是盈利的。”
他算了一筆賬：以現(xiàn)在高速公路的建設(shè)造價(jià)為例，假設(shè)一條高速公路造價(jià)為1億元/公里，按照銀行貸款的一年期貸款利率6.56％來(lái)計(jì)算，一年的利息為656萬(wàn)元/公里。假設(shè)養(yǎng)護(hù)費(fèi)按照最保守的成本的1.5%來(lái)算，為150萬(wàn)元/公里。這樣算下來(lái)，每公里一年的支出成本為800萬(wàn)元。如果只付利息的話(huà)，每天每公里的通行費(fèi)收入也要在2.2萬(wàn)元以上，才能夠覆蓋成本。
“但是從我們了解到的情況來(lái)看，從2008年到2010年3年，在投資經(jīng)營(yíng)高速公路的上市公司中，每天每公里通行費(fèi)收入平均超過(guò)2.2萬(wàn)元的只有3家：深圳高速、廣東高速和滬杭甬高速。”
胡方俊說(shuō)，實(shí)際上，目前國(guó)內(nèi)多條高速公路的管理者的目標(biāo)僅是希望能夠按時(shí)“還本付息”。
審計(jì)署全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)報(bào)告顯示，2010年全國(guó)高速公路政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和其他相關(guān)債務(wù)的借新還舊率達(dá)到54.64%，相當(dāng)多地區(qū)的高速公路收費(fèi)收入已經(jīng)不足以?xún)斶�債務(wù)本息，因此，要依靠舉借新債來(lái)償還舊債。
北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授趙堅(jiān)告訴中國(guó)青年報(bào)記者，2011年4月，云南省公路開(kāi)發(fā)投資有限公司向債權(quán)銀行發(fā)函，表示“即日起，只付息不還本”。該公司在建設(shè)銀行、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、工商銀行等十幾家銀行貸款余額近千億元。在違約公函發(fā)出后，云南省銀監(jiān)局和各債權(quán)銀行與云南省政府進(jìn)行了多次溝通，云南省政府作出了增資、墊款等承諾，并要求企業(yè)撤回公函。
問(wèn)題是，下一次還本付息日來(lái)臨時(shí)，云南省政府還有錢(qián)墊款嗎？云南省政府到哪里去籌資？又如何償還呢？
高速公路收費(fèi)需要透明化
多年來(lái)，高速公路超期收費(fèi)備受公眾詬病。《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）對(duì)“政府還貸公路”與“經(jīng)營(yíng)性公路”的收費(fèi)期限作出了嚴(yán)格限制：對(duì)于前者，《條例》規(guī)定：“政府還貸公路的收費(fèi)期限，按照用收費(fèi)償還貸款、償還有償集資款的原則確定，最長(zhǎng)不得超過(guò)15年”；“政府還貸公路在批準(zhǔn)的收費(fèi)期限屆滿(mǎn)前已經(jīng)還清貸款、還清有償集資款的，必須終止收費(fèi)。”對(duì)于后者，《條例》則規(guī)定：“經(jīng)營(yíng)性公路的收費(fèi)期限，按照收回投資并有合理回報(bào)的原則確定，最長(zhǎng)不得超過(guò)25年。”
胡方俊說(shuō)，《條例》用年限這一“硬杠杠”規(guī)定了收費(fèi)期限，“但是，全國(guó)的政府還貸公路情況千差萬(wàn)別，所處地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口密度、車(chē)流量都有很大差別，有的不到15年就還清了貸款，有的收了15年通行費(fèi)還沒(méi)有還清，怎樣辦？欠銀行的錢(qián)誰(shuí)來(lái)還本付息？”
在這種情況下，由于《條例》規(guī)定了省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門(mén)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的政府還貸公路，可以實(shí)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一貸款、統(tǒng)一還款，一些已經(jīng)還完貸款的高速公路沒(méi)有停止收費(fèi)，用收來(lái)的通行費(fèi)補(bǔ)貼那些沒(méi)有還本付息能力的高速路。
《條例》規(guī)定：“轉(zhuǎn)讓收費(fèi)公路權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布，采用招標(biāo)投標(biāo)的方式，公平、公正、公開(kāi)地選擇經(jīng)營(yíng)管理者。”但是，一些地方并沒(méi)有很好地執(zhí)行該規(guī)定。比如，京石高速公路在先后兩次轉(zhuǎn)讓收費(fèi)權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的過(guò)程中，均未做到這一點(diǎn)。
胡方俊認(rèn)為，經(jīng)營(yíng)性公路得到的“合理回報(bào)”應(yīng)該在政府可調(diào)控和監(jiān)管的范圍內(nèi)，公路作為交通基礎(chǔ)設(shè)施，對(duì)其經(jīng)營(yíng)只能微利保本，不能成為賺錢(qián)工具。
很多公眾并不是反對(duì)高速公路收取通行費(fèi)，而是覺(jué)得一些高速公路變身成為經(jīng)營(yíng)性公路，成為賺錢(qián)機(jī)器，喪失了公路本應(yīng)具有的公益屬性。更重要的是，這一過(guò)程不為公眾所知，收取的巨額通行費(fèi)用在哪里？例如，京石高速公路和首都機(jī)場(chǎng)高速公路多年來(lái)收了多少錢(qián)，何時(shí)已經(jīng)還清貸款、還清貸款后收的通行費(fèi)用到哪里了？在多名人大代表、政協(xié)委員多年來(lái)的強(qiáng)烈呼吁下，才通過(guò)北京市審計(jì)局的審計(jì)報(bào)告被普通公眾知曉。
“無(wú)論是補(bǔ)貼其他公路，還是償還銀行貸款，這個(gè)過(guò)程應(yīng)該透明化管理，政府和高速公路管理者都應(yīng)該給公眾一筆明白賬。”胡方俊說(shuō)。
高速公路完全免費(fèi)能否實(shí)現(xiàn)
高速公路重大節(jié)假日免費(fèi)了，何時(shí)能完全免費(fèi)？
深圳高速公路股份有限公司相關(guān)人士說(shuō)，高速公路的運(yùn)營(yíng)模式，是將市場(chǎng)規(guī)律、法律體系和監(jiān)督監(jiān)管綜合起來(lái)考慮的。如果在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施免費(fèi)，尤其是對(duì)企業(yè)運(yùn)營(yíng)的高速公路來(lái)說(shuō)，不大現(xiàn)實(shí)。
胡方俊認(rèn)為，如果地方政府財(cái)力充足，如東南沿海地區(qū)的發(fā)達(dá)城市，在基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)相當(dāng)完善的情況下，仍有余力，推行高速公路完全免費(fèi)并非不可能。
從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，應(yīng)當(dāng)逐步建立公共財(cái)政框架下的公路投融資體制，分類(lèi)調(diào)整公路的融資結(jié)構(gòu)，普通公路主要通過(guò)公共財(cái)政來(lái)融資建設(shè)，高速公路應(yīng)該提高發(fā)行債券等直接融資的比重，避免對(duì)信貸資金的過(guò)度依賴(lài)，并規(guī)范和引導(dǎo)社會(huì)資金投入。
趙堅(jiān)認(rèn)為，要清理收費(fèi)公路和避免地方政府的債務(wù)危機(jī)，首先要停止高速公路建設(shè)大躍進(jìn)。
趙堅(jiān)說(shuō)，在已經(jīng)出現(xiàn)還本付息嚴(yán)重困難的情況下，云南高速公路建設(shè)還在準(zhǔn)備實(shí)現(xiàn)新的大躍進(jìn)。“十一五”期間，云南省交通基礎(chǔ)設(shè)施累計(jì)完成投資2042億元，高速公路里程達(dá)到2630公里，居西部地區(qū)第一。2012年8月《昆明日?qǐng)?bào)》報(bào)道說(shuō)，云南交通在“十二五”期間將有大突破，高速公路通車(chē)?yán)锍踢_(dá)1萬(wàn)公里，規(guī)劃完成建設(shè)投資5000億元。
那么，建設(shè)資金從哪里來(lái)？新建高速公路上會(huì)有多少車(chē)流？通行費(fèi)收入能否還本付息？這些問(wèn)題是否應(yīng)當(dāng)一起考慮呢？
他建議，“十二五”時(shí)期中國(guó)每年新增的高速公路里程不能超過(guò)1000公里，最多不能超過(guò)2000公里，而不是目前交通運(yùn)輸部規(guī)劃的每年6000公里。公路交通建設(shè)要進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，量力而行。即使這樣，也要經(jīng)過(guò)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期，等大部分收費(fèi)公路完成還本付息后，高速公路逐漸免費(fèi)才有可能。(記者 王亦君 )
